Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2019 г. N 16АП-5502/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 апреля 2019 г. N Ф08-2459/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

21 января 2019 г.

Дело N А15-3682/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 января 2019 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Параскевовой С.А. (судья-докладчик),

судей: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Суховеевой Д.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.10.2018 по делу N А15-3682/2018 (судья Омарова П.М.)

по заявлению государственного казенного учреждения Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" (ИНН 0572006666, ОГРН 1140572000502),

к Управлению государственного строительного надзора Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан,

об отмене постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

государственное казенное учреждение Республики Дагестан "Дирекция единого государственного заказчика-застройщика" (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением об отмене постановления Управления государственного строительного надзора Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее - управление) от 27.07.2018 N 207 о наложении административного штрафа по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в размере 5 00 000 руб.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 31.10.2018 в удовлетворении заявления отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административный орган правомерно пришел к выводу о наличии в действиях учреждения события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Не согласившись с решением суда, учреждение подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что ни правовых ни объективных оснований для привлечения к административной ответственности у управления не имелось.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив и оценив в совокупности материалы дела, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 05.07.2018 N 02-317- УГСН в отношении ГКУ РД "Дирекция единого госзаказчика-застройщика" 18.07.2018 поведена проверка соблюдения правовых норм при организации строительства и выполнении строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства "Школа на 604 ученических места - блок-пристройка к МБОУ "СОШ N 27" по адресу: г. Махачкала, пр. И.Шамиля,85-а.,

Результаты проведенной проверки на указанном объекте оформлены актом проверки от 18.07.2018 N 000228, в котором указано, что на момент проверки объект находится в следующей стадии: выполнены работы по устройству фундаментов с устройством выпусков арматурных каркасов для монолитных колонн. В этом же акте проверки отражены выявленные нарушения, в том числе указано, что строительство ведется без разрешения на строительство; без извещения о начале строительства; строительство осуществляется без утверждения проектной документации; нет положительного заключения экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации.

Постановлением управления от 27.07.2018 N 207 учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ с наложением штрафа в размере 500 000 рублей.

Считая указанное постановление незаконным, учреждение обратилось в суд с заявлением.

Разрешая заявленный спор, суд первой инстанции, пришел к правильному выводу о наличии состава административного правонарушения в действиях заявителя, в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом правонарушения являются охраняемые законом отношения в сфере порядка осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, состоит в осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Согласно частям 1, 2 статьи 51 Градостроительного Кодекса РФ (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Понятие объекта капитального строительства содержится в пункте 10 статьи 1 ГрК РФ, согласно которому объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Согласно пункту 16 статьи 1 ГрК РФ застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.

В силу части 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 1 статьи 52 ГрК РФ).

Частью 6 статьи 52 ГрК РФ предусмотрено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Таким образом, субъектом административного правонарушения, может являться как застройщик, так и лицо, осуществляющие строительство. При этом ведение строительства подрядчиком не освобождает от ответственности застройщика (заказчика).

Согласно части 4 статьи 53 ГрК РФ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженернотехнического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

В соответствии с пунктом 4.4 "СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденного Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 N 781 (ред. от 26.08.2016) (далее - СП 48.13330.2011) к базовым функциям застройщика отнесено, в том числе, получение разрешения на строительство.

Пунктом 4.5 СП 48.13330.2011 предусмотрено, что застройщик для осуществления своих функций может в соответствии с действующим законодательством привлечь технического заказчика - физическое лицо, действующего на профессиональной основе, или юридическое лицо.

Технический заказчик, уполномоченный застройщиком, от его имени заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготовляет технические задания на выполнение указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные действующим законодательством.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 6 постановления от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2011 N 213-О-О, введение законодателем нормы (пункт 2 статьи 53 ГрК РФ), возлагающей обязанность осуществлять контроль и надзор за соответствием выполняемых строительных работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка не только на лиц, осуществляющих строительство, но и на заказчика (застройщика), обусловлено необходимостью обеспечить безопасность градостроительной деятельности и само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод заявителя, перечисленных в жалобе.

Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468, возлагает на заказчика обязанность по проведению строительного контроля в целях соблюдения требований технических регламентов, проверку полноты и соблюдения состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указал, что в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Пунктом 16.1 названного Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Как видно из материалов дела, строительство спорного объекта капитального строительства начато и ведется в отсутствие разрешения на строительство. На момент проверки 18.07.2018 - выполнены работы по устройству фундаментов с устройством выпусков арматурных каркасов для монолитных колонн. На это также указывают и фотографии спорного объекта.

Факт ведения строительства данного объекта не оспаривает и заявитель.

В тоже время заявитель считает, что учреждение не является субъектом вмененного ему правонарушения.

Вместе с тем, в соответствии с вышеприведенными документами на ГКУ РД "Дирекция единого госзаказчика-застройщика" возложены обязанности заказчика-застройщика при строительстве спорного объекта капитального строительства (Школы на 604 ученических места, блок-пристройка в МБОУ "СОШ N 27" г. Махачкалы РД) а, следовательно, учреждение, на которое возложены функции заказчика при строительстве спорного объекта капитального строительства, обязано было обеспечить получение разрешения на строительство спорного объекта и осуществлять контроль за соблюдением градостроительных норм и правил при его строительстве, что им не сделано.

Таким образом, управлением правильно установлен субъект административной ответственности.

Вина заявителя выразилась в том, что учреждением не были предприняты все зависящие меры по соблюдению требований градостроительного законодательства при строительстве объекта капитального строительства, имеющего высокую социальную значимость (школы). Доказательства объективной невозможности исполнения учреждением действующего законодательства и получения разрешения на строительство до начала строительства спорного объекта, материалы дела не содержат. Строительство социально-значимого объекта (школы), функции заказчика, по которому возложены на учреждение, осуществляется в отсутствие разрешительных документов, и надлежащего контроля со стороны заказчика.

Административный орган правомерно пришел к выводу о наличии в действиях учреждения события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Нарушений порядка привлечения учреждения к административной ответственности также не установлено.

О предстоящей проверке, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, ГКУ РД "Дирекция единого госзаказчиказастройщика" извещено путем вручения соответствующих уведомлений, которые представлены в материалы дела с отметками о поступлении входящей корреспонденции в учреждение (печать учреждения, дата поступления и подпись лица, получившего корреспонденцию). Учреждение, извещенное надлежащим образом, явку своего представителя для участия при проведении проверки, составлении протокола об административном правонарушении от 20.07.2018 и при вынесении оспариваемого постановления от 27.07.2018, не обеспечило. Акт проверки от 18.07.2018, протокол об административном правонарушении от 20.07.2018 и постановление от 27.07.2018 составлены в отсутствие представителя ГКУ РД "Дирекция единого госзаказчиказастройщика", извещенного надлежащим образом, их копии вручены учреждению, о чем также имеются соответствующие отметки.

Постановление от 27.07.2018 N 207 вынесено в пределах годичного срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. Назначенное учреждению наказание соответствует минимальному размеру санкции, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ для юридических лиц.

Доказательств, подтверждающих, что предприниматель обращался в уполномоченный орган о выдаче разрешения на выполнение строительно-монтажных работ в порядке, предусмотренном действующим на момент спорных правоотношений законодательством, в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах, материалами проверки и документами, имеющимися в материалах дела, подтверждается наличие в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Учреждением не приняты все зависящие от нее меры по соблюдению требований законодательства, что в соответствии с КоАП РФ свидетельствует о наличии его вины.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении управлением не допущено.

Довод апелляционной жалобы о том, что ни правовых, ни объективных оснований для привлечения к административной ответственности у управления не имелось, подлежит отклонению, так как материалами дела подтверждается факт совершения учреждением вменяемого ему правонарушения и наличие вины в его действиях.

Таким образом, апелляционная жалоба учреждения не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, являющихся безусловным основанием для его отмены, апелляционной инстанцией не установлено.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании постановлений административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются, в связи с чем вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.10.2018 по делу N А15-3682/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

С.А. Параскевова

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов