Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2019 г. N 15АП-20369/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 апреля 2019 г. N Ф08-1596/19 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

22 января 2019 г.

дело N А32-28728/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 января 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Мируковой Я.Ю.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 31.10.2018 по делу N А32-28728/2018, принятое судьей Шкира Д.М.,

по заявлению акционерного общества Санаторий "Золотой колос"

к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество санаторий "Золотой колос" (далее - заявитель, АО санаторий "Золотой колос", общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (далее - административный орган, управление) от 31.05.2018 N 08-31-14-Н-1.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 31.10.2018 предписание от 31.05.2018 N 08-31-14-Н-1 вынесенное Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Краснодарскому краю и Республике Адыгея, г. Краснодар в отношении акционерного общества Санаторий "Золотой колос", г. Сочи, как не соответствующее нормам Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. Апелляционная жалоба мотивирована тем, что оснований для отнесения береговой полосы общего пользования земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302019:4 к лечебному пляжу, влекущего ограничения его пользования, не имеется. В нарушение требований законодательства, на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0302019:4, эксплуатируемом ЗАО Санаторий "Золотой колос", допускается ограничение свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования Черное море и его береговой полосе. Процессуальные нарушения при проведении проверки административным органом не были допущены.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебное заседание стороны, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей не обеспечили. Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения административного органа от 19.04.2018 N 01-04-20/200 была проведена проверка общества по вопросу исполнения ранее выданного предписания от 16.11.2017 N 08-123-41-Н-1.

В ходе проверки был составлен акт проверки от 31.05.2018 N 08-31-14-Н, которым установлено неисполнение предписания от 16.11.2017 N 08-123-41-Н-1, а именно обществом не обеспечен свободный доступ к поверхностному водному объекту общего пользования и береговой полосе общего пользования Черного моря на территории земельного участка, находящегося в пользовании общества.

По результатам проверки обществу выдано предписание от 31.05.2018 N 08-31-14-Н-1 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований. Указанным предписанием установлено обществу в срок до 02.07.2018 устранить нарушения в части ограничения свободного доступа к поверхностному водному объекту общего пользования и береговой полосе общего пользования Черное море на территории земельного участка, находящегося в пользовании общества на основании договора от 29.08.2016 N 4900010323.

Не согласившись с указанным предписанием административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно пункту 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 6 Водного Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

В силу части 1 статьи 8 Водного Кодекса Российской Федерации водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи.

Статьей 49 Водного Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Из материалов дела следует, что учреждение является санаторно-курортной организацией, осуществляющей медицинскую деятельность в соответствии с лицензией на осуществление медицинской деятельности от 28.09.2017 N ЛО-23-01-011628.

Статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Согласно статье 39 вышеназванного закона на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, соблюдение которых является обязательным для юридических лиц.

Согласно санитарным правилам "СанПиН 4060- 85 Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации" - лечебный пляж - участок побережья естественного или искусственного водоема (моря, озера, водохранилища, реки) с прибрежными водами, оборудованный и пригодный по санитарно-гигиеническим, геологическим и физико - географическим показателям для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала (п. 2.1).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы - минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

В силу части 4 статьи 11 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы используются в лечебных целях в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый вид такой деятельности.

Из материалов дела следует, что оснований для отнесения береговой полосы общего пользования земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302019:4 к лечебному пляжу, влекущего ограничения его пользования, не имеется.

Из материалов дела следует, что в нарушение указанных требований, на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0302019:4, эксплуатируемом обществом, допускается ограничение свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования Черное море и его береговой полосе.

Однако, ни в акте проверки от 31.05.2018 N 08-31-14-Н, ни в оспариваемом предписании от 31.05.2018 не указано каким именно образом происходит ограничение доступа граждан к водному объекту общего пользования Черное море и его береговой полосе на указанном земельном участке.

В протоколе осмотра от 30.05.2018, составленного в ходе проведения проверки общества в присутствии понятых, указано, что в ходе обследования территории земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302019:4, расположенного по адресу: г. Сочи, Хостинский район, ул. Яна Фабрициуса, эксплуатируемом обществом, установлено, что при входе установлен металлический забор, вход на территорию осуществляется по санаторным пропускам отдыхающих, либо сотрудников.

Однако, указанный протокол осмотра составлен в отсутствии представителя общества, доказательств надлежащего извещения о времени и месте его составления суду не представлено.

Апелляционной коллегией не принимается довод Управления о том, что после завершения всех проверочных мероприятий, на основания вышеуказанного распоряжения государственный инспектор составил акт от 31.05.2018, в связи с чем, ссылка суда на процессуальные нарушения при проведении проверки является несостоятельной, в виду следующего.

В соответствии с Распоряжением Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Краснодарскому краю и Республике Адыгея N 01-04-20/200 от 19.04.2018 о проведении внеплановой выездной проверке срок проверки был установлен 03.05.2018 по 31.05.2018.

Процедура проведения проверок юридических лиц установлена Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а так же Административным регламентом Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора" (далее Регламент).

В соответствии с частью 2 пункта 54 Регламента при проведении внеплановой проверки должностное лицо Росприроднадзора (территориального органа) не вправе:

2) осуществлять выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя за исключением случая проведения такой проверки по факту причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также проверки соблюдения требований земельного законодательства в случаях надлежащего уведомления собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Учитывая, что проводилась проверка не связанная с причинением вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также проверки соблюдения требований земельного законодательства должностные лица Росприроднадзора не имели права проводить проверку в отсутствие представителей заявителя.

О проведении осмотра пляжа санатория 30.05.2018 и составлении протокола в рамках проверки заявитель извещен не был.

После завершения проверки был составлен акт от 30.05.2018 N 08-31-14-Н. Местом проведения проверки указан город Краснодар, ул. Красная, 19. При этом в акте указано, что была проведена внеплановая документарная проверка заявителя. Данные обстоятельства доказывают, что государственный инспектор Хлыстова М.Ю. не выезжала для проведения проверки на территорию пляжа заявителя.

Таким образом, протокол осмотра, который был составлен в отсутствие представителя общества, является ненадлежащим доказательством проведения законного осмотра в рамках проверки, на которое ссылается апеллянт как на доказательство фиксации нарушений заявителя.

Из материалов дела следует, что учреждение является санаторно-курортной организацией и пляж является лечебным, в соответствии с действующим законодательством такой пляж должен быть огорожен, ограждения на пути к пляжу обществу не принадлежат, доступ граждан на территорию пляже осуществляется через проходной пункт.

Управление в жалобе ссылается на наличие ограждения на используемом заявителем земельном участке пляжного комплекса, в результате чего обществом допущено нарушение прав неограниченного круга граждан к свободному доступу на береговую линию общего пользования.

Однако, указанный довод не ничем подтвержден и противоречит предоставленным в материалы дела доказательствам.

Земельный участок истца, на котором расположен пляжный комплекс, и лечебный пляж санатория, граничит непосредственно с земельными участками смежных санаториев: Филиал "Санатория "Сочи" ФГБУ "Санаторно-курортного комплекса "Сочинский" (бывший санаторий им. "Фабрициуса") и ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе".

По периметру вышеуказанных санаториев установлены заборы. При этом данные ограждения установлены Филиалом "Санатория "Сочи" ФГБУ "Санаторно-курортного комплекса "Сочинский" (бывший санаторий им. "Фабрициуса") и ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе" на законных основаниях, что подтверждается судебными актами, в том числе и Определением Высшего арбитражного суда РФ от 05.08.2010 N ВАС-7095/10 по делу N А32-38708/2009. (дело NА32-38708/2009-15/550, дело N А32-16581/2013, дело N А32-38708/2009).

В материалы дела заявителем было предоставлено постановление Черноморо-Азовского морского Управления Росприроднадзора N 0232/4/243/ПР/2018 от 27.07.2018 г. которым было прекращено производство по делу об административном правонарушении, возбужденном в отношении заявителя по ст. 8.12.1 КоАП РФ по факту несоблюдения условий свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и береговой полосе.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что ограждения по периметру пляжного комплекса АО Санаторий "Золотой колос" установлены и принадлежат смежным землепользователям Филиалу "Санатория "Сочи" ФГБУ "Санаторно-курортного комплекса "Сочинский" (бывший санаторий им. "Фабрициуса") и ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе", а территория пляжного комплекса заявителя ограждения не имеет.

Проход на пляж, в том числе доступ к морю, является открытым, свободным для всех граждан и осуществляется через проходную пляжа санатория "Золотой колос".

Наличие КПП, а так же раздвижных ворот является обязательным условием соблюдения заявителем законодательства об антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей.

Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму" созданы антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.

Регламент об антитеррористический комиссии в субъекте РФ утвержден Председателем Национального антитеррористического комитета 07.07.2006 г.

Начальником УФСБ по Краснодарскому краю, начальником ГУВД Краснодарского края и руководителем департамента комплексного развития курортов и туризма Краснодарского края согласована "Инструкция по организации защиты объектов санаторно-курортного комплекса на территории Краснодарского края от террористических угроз и иных посягательств экстремистского характера".

В разделе 4.1 Инструкции "Ограждения периметра, отдельных участков территории объекта санаторно-курортного комплекса" прямо установлено требование о наличии ограждения с целью исключения случайного прохода людей, въезда транспорта на территорию. В данном разделе так же предусмотрено, что заграждение "должно затруднять проникновение нарушителей на охраняемую территорию объекта санаторно-курортного комплекса, минуя главный проход (контрольно-пропускной пункт), калитки, ворота и другие официальные проходы". Согласно п. 2.1.9 Инструкции, руководитель объекта санаторно-курортного комплекса обязан организовать охрану объекта и соблюдение пропускного и внутриобъектного режима.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.03.2015 N 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)" разработаны и утверждены перечни мест массового пребывания людей и объектов в пределах г. Сочи, подлежащих категорированию и паспортизации. Данные требования распространяются так же и в отношении АО Санаторий "Золотой колос", которым в установленном порядке получен паспорт безопасности.

Вышеуказанным Постановлением Правительства РФ N 272 утверждены "Требования к антитеррористической защищенности мест массового пребывая людей".

В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 447 от 14.04.2017 года "Об утверждении требований об антитеррористической защищенности гостиниц и иных средств размещения и формы паспорта безопасности этих объектов" АО Санаторий "Золотой колос" обязано как средство размещения иметь специальное ограждение территории и контрольно -пропускные пункты на территорию, в том числе и пляжа, как составляющей территории санатория.

Антитеррористическая защищенность санатория согласована и подтверждена соответствующими органами: службой ФСБ РФ и Национальной Гвардии РФ, что подтверждается паспортом безопасности санатория.

Таким образом, свободный пропуск граждан на территорию водного объекта общего пользования организован заявителем через КПП, что не противоречит действующему законодательству РФ и сложившейся судебной практике, в том числе позиции ВАС РФ и ВС РФ, изложенной в Определениях от 19.04.2018 по делу N 308-ЭС18-4247, от 30.07.2012 по делу N ВАС-9784/12 и от 05.08.2010 по делу N ВАС-7095/10.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что общество не создает препятствий для свободного доступа граждан к поверхностному водному объекту общего пользования и береговой полосе общего пользования Черного моря.

Аналогичная позиция подтверждается судебной практикой (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2018 N 308-ЭС18-4247).

Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд установил, что оспариваемое предписание не содержит конкретных указаний каким образом происходит ограничение доступа граждан к водному объекту общего пользования Черное море и его береговой полосе на указанном земельном участке и каким образом обществу необходимо это устранить.

Предписание должно содержать законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012 изложены выработанные судебной практикой требования к предписанию государственного органа.

Как указал ВАС РФ, предписание административного органа должно отвечать условию законности. Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Предписание может вменять в обязанность совершение только тех действий, возможность совершения которых предусмотрена законом либо допустима с точки зрения законодательства, и не должно возлагать обязательств, приводящих к нарушению закона.

Соблюдение одних законодательно установленных требований не должно влечь нарушение иных требований законодательства, а также ответственность лица за их несоблюдение.

Предписание должно содержать указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены.

Несмотря на это, должностное лицо Росприроднадзотра обязало заявителя осуществить "устранение нарушения в части ограничения свободного доступа к поверхностному водному объекту общего пользования и береговой полосе общего пользования Черное море на территории земельного участка находящегося в пользование юридического лица АО Санаторий "Золотой колос" на основании договора от 29.08.2016 N 4900010323", т.е. совершить неопределенные действия по устранению неустановленных правонарушений.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу, что предписание административного органа от 31.05.2018 N 08-31-14-Н-1 является незаконным и необоснованным.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31.10.2018 по делу N А32-28728/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

М.В. Ильина С.С. Филимонова