Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2019 г. N 17АП-18834/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 18 апреля 2019 г. N Ф09-2217/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Пермь

23 января 2019 г.

Дело N А60-45858/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 января 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Васевой Е. Е.,

судей Гладких Е. О., Грибиниченко О. Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ситниковой Т. В.,

при участии:

от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Екатеринбург" (ИНН 6608007434, ОГРН 1026604947852): Воскресенская В. Л., предъявлен паспорт, доверенность от 01.01.2019

от заинтересованного лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области (ИНН 6672176609, ОГРН 1046604426890): не явились

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенные надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Екатеринбург"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 26 октября 2018 по делу N А60-45858/2018,

принятое судьей Ильиных М. С.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Екатеринбург"

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области

о признании недействительным предписания,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Екатеринбург" (далее - ООО "Газпром трансгаз Екатеринбург", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области (далее - Главное управление МЧС России по Свердловской области, административный орган, заинтересованное лицо) от 07.05.2018 N 7/3/1 по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 26 октября 2018 года по делу N А60-45858/20018, принятым судьей Ильиных М. С., в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО "Газпром трансгаз Екатеринбург" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, признав недействительным вынесенное в отношении него предписание. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неисполнимость предписания административного органа ввиду того, что для объектов общества, являющихся линейными объектами газотранспортной системы РФ, не установлены зоны действия локальных систем оповещения; кроме того, законодательно не урегулирован вопрос о том, в какой именно части магистрального газопровода должны быть установлены локальные системы оповещения. Ссылки суда на положения Федерального закона N 384-ФЗ считает необоснованными, указывая, что специальные технические условия не смогут решить вопрос о зоне действия локальных систем оповещения, требования к которым могут быть установлены только нормативными правовыми актами РФ.

Главное управление МЧС России по Свердловской области против удовлетворения жалобы возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность принятого судебного акта.

В судебном заседании представитель заявителя на удовлетворении апелляционной жалобы настаивал, доводы, изложенные в ней, поддержал.

Административный орган, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, представителя для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направил (ходатайствовал о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 03.05.2018 N 7 Управлением надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области проведена внеплановая выездная проверка ООО "Газпром трансгаз Екатеринбург" на предмет выполнения предписания органа государственного контроля (надзора) N 14/3/1 от 27.06.2017 по выполнению установленных требований в области гражданской обороны.

В ходе проведения проверки выявлены нарушения требований в области гражданской обороны, а именно, ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Федеральный закон N28-ФЗ), п. 8 ст. 6 Федерального закона от 30.12.2009 N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", п. 4.6 ГОСТ Р 55201-2012, ГОСТ Р 42.3.01-2014, ГОСТ 34.003-90, Приказа Минстроя России от 15.04.2016 N248/пр "О порядке разработки и согласования специальных условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства", Приказа МЧС России N422, Мининформсвязи РФ N90, Минкультуры РФ N376 от 25.07.2006 "Положение о системах оповещения", выразившиеся в том, что на опасных промышленных объектах I и II классов опасности общества в соответствии со свидетельством NА54-00834 о регистрации опасных производственных объектов ( 1) участки магистральных газопроводов Невьянского ЛПУ МГ, регистрационный номер А54-00834-0013, I класс опасности; 2) участок магистральных газопроводов Малоистокского ЛПУ МГ, регистрационный номер А54-00834-0016, I класс опасности; 3) станция газораспределительная Малоистокского линейно производственного управления магистральных газопроводов, регистрационный номер А54-00834-0072, II класс опасности; 4) станция газораспределительная Невьянского линейно производственного управления магистральных газопроводов, регистрационный номер А54-00834-0085, II класс опасности) не создана локальная система оповещения.

07.05.2018 Главным управлением МЧС России по Свердловской области вынесено предписание N 7/3/1 по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны, которым заявителю предписано в срок до 14.01.2019 создать локальные системы оповещения на вышеуказанных опасных производственных объектах I и II классов опасности (л.д. 16-18).

Несогласие ООО "Газпром трансгаз Екатеринбург" с указанным предписанием послужило основанием для его обращения в Арбитражный суд Свердловской области.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из отсутствия совокупности оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

Исходя из части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Федерального закона N 28-ФЗ гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В статье 9 Федерального закона N 28-ФЗ предусмотрено, что организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 68, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы (пункт 3 названного Положения).

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, выдают предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом.

Согласно преамбуле Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" действие закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Пунктом "г" статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрена обязанность организаций создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Такой порядок определен постановлением Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциального опасных объектов".

Статьей 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" предусмотрено, что в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана создавать системы наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии и поддерживать указанные системы в пригодном к использованию состоянии.

Согласно пункту 3 статьи 9 Федерального закона N 28-ФЗ организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, создают и поддерживают в состоянии готовности локальные системы оповещения.

В соответствии с п. 16.2 Положения, утвержденного Приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях", организации в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют основные мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, к числу которых также относится создание и поддержание в состоянии постоянной готовности локальных систем оповещения в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты I и II классов опасности, на особо радиационно опасных и ядерно опасных производствах и объектах, гидротехнических сооружениях чрезвычайно высокой опасности и гидротехнических сооружениях высокой опасности.

Соответственно, одной из основных задач в области гражданской обороны является оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Приказами МЧС России N 422, Мининформсвязи N 90, Минкультуры N 376 от 25.07.2006 утверждено "Положение о системах оповещения населения" (далее - Положение N 422).

Согласно пункту 3 Положения N 422 система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и населения.

Пунктом 4 Положения N 422 предусмотрено, что системы оповещения создаются: на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации); на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа); на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации); на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования); на объектовом уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта). Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

Согласно пункту 5 Положения N 422 создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями в пределах своих полномочий на соответствующих территориях (объектах), по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, системы оповещения могут быть задействованы как в мирное, так и в военное время.

Административным органом и судом первой инстанции установлено и заявителем не опровергается, что ООО "Газпром трансгаз Екатеринбург" относится к организации, эксплуатирующей в соответствии со свидетельством N А54-00834 о регистрации опасных производственных объектов опасные производственные объекты I, II класса опасности, расположенные на территории Свердловской области: 1) участки магистральных газопроводов Невьянского ЛПУ МГ, регистрационный номер А54-00834-0013, I класс опасности; 2) участок магистральных газопроводов Малоистокского ЛПУ МГ, регистрационный номер А54-00834-0016, I класс опасности; 3) станция газораспределительная Малоистокского линейно производственного управления магистральных газопроводов, регистрационный номер А54-00834-0072, II класс опасности; 4) станция газораспределительная Невьянского линейно производственного управления магистральных газопроводов, регистрационный номер А54-00834-0085, II класс опасности).

Таким образом, общество, эксплуатирующее опасные объекты, последствия аварий на которых могут выходить за пределы территории, используемой обществом и создавать угрозу жизни и здоровью людей, обязано выполнять требования действующего законодательства в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - создавать и поддерживать в постоянной готовности объектовые (локальные) системы оповещения о чрезвычайных ситуациях.

Административным органом в ходе внеплановой выездной проверки ООО "Газпром трансгаз Екатеринбург" установлено, что в нарушение вышеприведенных требований действующего законодательства на поименованных объектах общества отсутствуют локальные системы оповещения.

Следовательно, у административного органа имелись правовые основания для включения в оспариваемое предписание требования об устранении выявленного нарушения.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, о том, что предписание неисполнимо, ввиду отсутствия законодательно установленных зон действия локальных систем оповещения для объектов системы газоснабжения, аналогичны изложенным суду первой инстанции. Данные доводы получили надлежащую правовую оценку суда, оснований для иных суждений апелляционный суд не усматривает.

Действительно, в настоящее время в соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов" зоны действия локальных систем оповещения установлены исключительно для ядерно и радиационно опасных объектов, химических объектов, гидротехнических объектов.

Общество эксплуатирует опасные производственные объекты, не относящиеся к ядерно и радиационным опасным объектам, химическим объектам, гидротехническим объектам и не подпадает под критерии, установленные данным Постановлением к проектированию и строительству локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах в соответствии с установленными зонами действия локальных систем оповещения. Вместе с тем, заявитель ошибочно полагает, что отсутствие на законодательном уровне регламентации зон действия локальных систем, применительно к объектам общества, освобождает его от необходимости соблюдения законодательно установленных требований, что влечет неисполнимость предписания.

Суд верно руководствовался положениями пункта 8 статьи 6 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", в соответствии с которыми в случае, если для подготовки проектной документации требуется отступление от требований, недостаточно требований к надежности и безопасности, или такие требования не установлены, подготовка проектной документации и строительство здания или сооружения осуществляется в соответствии со специальными техническими условиями.

Таким образом, до разработки проектной документации на создание локальной системы оповещения для опасных производственных объектов I и II классов опасности заявителя, для установления зоны действия локальной системы оповещения обществу необходимо разработать специальные технические условия.

По вопросу исполнения предписания и порядку создания локальных систем оповещения опасных производственных объектов, эксплуатируемых заявителем, обществу "Газпром трансгаз Екатеринбург" в ответ на его запросы административным органом неоднократно давались разъяснения о необходимости определения зоны действия локальной системы оповещения посредством разработки специальных технических условий, а также приводились требования нормативных документов, содержащих руководящие основы для разработки специальных технических условий, разъяснен порядок последующего согласования специальных технических условий (л.д. 129-131, 134-136).

Доказательств, бесспорно свидетельствующих о невозможности исполнения оспариваемого предписания, вынесения его заинтересованным лицом заведомо при невозможности исполнения, заявителем не представлено.

По мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемое предписание по своему содержанию является доступным для понимания, направленным на прекращение и устранение выявленных нарушений обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, заключающееся в создании локальных систем оповещения на объектах I и II классов опасности, как того требуют вышеприведенные нормативные правовые акты.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции находит правильными выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание соответствует закону и прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает, в связи с чем, основания для признания его недействительным и удовлетворения требований заявителя у суда первой инстанции отсутствовали.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 АПК РФ являются основанием для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 26 октября 2018 года по делу N А60-45858/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Е. Васева

Судьи

Е.О. Гладких О.Г. Грибиниченко