Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2019 г. N 18АП-16552/18

г. Челябинск

24 января 2019 г.

Дело N А07-12213/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 января 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,

судей Карпачевой М.И., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Чаус О.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу местной мусульманской религиозной организации "Гайша" города Учалы микрорайон Бурансы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан централизованной религиозной организации духовного управления мусульман Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.09.2018 по делу N А07-12213/2018 (судья Бобылёв М.П.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Местной мусульманской религиозной организации "Гайша" города Учалы микрорайон Бурансы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан централизованной религиозной организации духовного управления мусульман Республики Башкортостан - Нафиков И.Ф. (доверенность от 20.01.2019),

Администрации городского поселения г. Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан - Калугина К.Б. (доверенность от 09.01.2019).

Местная мусульманская религиозная организация "Гайша" города Учалы микрорайон Бурансы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан централизованной религиозной организации духовного управления мусульман Республики Башкортостан (далее - религиозная организация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с исковым заявлением к Администрации городского поселения г. Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (далее - Администрация, заинтересованное лица), Совету городского поселения города Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан о признании недействительным Решения Совета городского поселения г. Учалы от 19.12.2017 г. N 112 "Об отмене решения Совета городского поселения г. Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан от 28.04.2016 г. N 331 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории городского поселения г. Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан"; о признании незаконным бездействия Администрации, выразившееся в отказе в заключении договора безвозмездного пользования земельным участком.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.09.2018 (резолютивная часть от 06.09.2018) в удовлетворении требований отказано.

С указанным решением не согласилась религиозная организация (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт), в апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить.

Считает неправомерными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для предоставления земельного участка в безвозмездное пользование заявителя в связи с изменением в градостроительной документации территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, поскольку такой порядок изменения территориального зонирования позволяет органу местного самоуправления произвольно отменить в порядке нормоконтроля ранее принятые ненормативные акты. Полагает, что территориальная зона, допускающая строительство мечети, установлена в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, и оснований для отмены ненормативного акта, на основании которого внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования, у органа местного самоуправления не имелось.

Полагает, что срок обжалования ненормативного акта пропущен заявителем по уважительной причине в силу неправильного определения подсудности спора и неоднократного обращения в орган местного самоуправления и прокуратуру для решения вопроса во внесудебном порядке.

К дате судебного заседания отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители Совету городского поселения города Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан не явились.

В отсутствие возражений сторон и в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель подателя апелляционной жалобы поддержал изложенные в жалобе доводы, представитель Администрации против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

В удовлетворении ходатайства подателя апелляционной жалобы об истребовании в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан сведений о постановке на кадастровый учет и разрешенном использовании земельного участка с кадастровым номером 02:67:010710:77 судом отказано, поскольку изложенные сведения не опровергают выводы суда первой инстанции о несоответствии разрешенного использования земельного участка утвержденным в градостроительной документации территориальным зонам, в силу чего истребование таких сведений не направлено на установление юридически значимых обстоятельств по делу.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из письменных материалов дела и установлено судом первой инстанции, 02.02.2016 религиозная организация обратилась в Администрацию с заявлением о проведении публичных слушаний по предоставлению земельного участка, площадью 1500 км.м, для строительства мечети (л.д. 45).

Постановлением Совета городского поселения г.Учалы от 03.03.2016 N 24 "О публичных слушаниях по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки территории городского поселения город Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан" назначено проведение публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки территории городского поселения город Учалы в части изменения территориальной зоны "ОД-2",расположенной по адресу: г.Учалы, ул. Мусы Джалиля, в районе магазина "Белая юрта", на территориальную зону "ОД-1" (л.д. 46-47).

22.03.2016 по результатам публичных слушаний Администрации рекомендовано внести изменения в Правила землепользования и застройки территории городского поселения город Учалы (л.д.48-50).

Постановлением Совета городского поселения г. Учалы от 28.04.2016 N 331 в Правила землепользования и застройки территории городского поселения город Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан внесены изменения в части территориальной зоны "ОД-2", расположенной по адресу: г.Учалы, ул. Мусы Джалиля, в районе магазина "Белая юрта", на территориальную зону "ОД-1", для строительства мечети (л.д. 51).

01.09.2016 постановлением Администрации N 9-296 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории и установлении вида разрешенного использования образуемого земельного участка, расположенного в территориальной зоне "ОД-2" по адресу Республика Башкортостан муниципальный район Учалинский район, городское поселение г. Учалы, ул. М.Джалиля, в районе магазина "Белая Юрта" (л.д. 52).

05.12.2016 на кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером 02:67:010710:77, площадью 2000 кв.м, расположенный по адресу: Республика Башкортостан, Учалинский район, г. Учалы, ул. Исмагила Султанова,36, разрешенное использование "Мечеть" (л.д.12).

13.12.2016 истец обратился в Администрацию с заявлением N 1338 о предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование для строительства мечети (л.д.54).

06.09.2017 Администрацией отказано в предоставлении религиозной организации земельного участка, расположенного по адресу: г. Учалы, ул. Исмагила Султанова, 36 (л.д. 24).

Решением Совета городского поселения г. Учалы N 112 от 19.12.2017 отменено решение Совета городского поселения г.Учалы от 28.04.2016 N 331 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории городского поселения город Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (л.д. 27).

Полагая Решение Совета городского поселения г. Учалы N 112 от 19.12.2017 незаконным, а отказ в предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование необоснованным, религиозная организация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что основания для предоставления земельного участка в безвозмездное пользование заявителя на основании ранее утвержденной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории отсутствуют в связи с тем, что согласно первоначально утвержденному генеральному плану муниципального образования территория предназначена для строительства социально значимых объектов и последующие внесенные изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования, допускающие использование земельного участка для строительства мечети путем изменения территориальной зоны, противоречат Генеральному плану муниципального образования и статье 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Суд также пришел к выводу о пропуске заявителем срока на обжалование ненормативного акта и отсутствия оснований для его восстановления.

Повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 4 статьи 200, частей 2, 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснений, изложенных в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенных 22.03.2016 публичных слушаний (л.д.48-50) постановлением Совета городского поселения г. Учалы от 28.04.2016 N 331 в Правила землепользования и застройки территории городского поселения город Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан внесены изменения в части территориальной зоны "ОД-2", расположенной по адресу: г.Учалы, ул. Мусы Джалиля, в районе магазина "Белая юрта", на территориальную зону "ОД-1", для строительства мечети (л.д. 51).

Постановлением Администрации N 9-296 от 01.09.2016 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (л.д. 52), на кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером 02:67:010710:77, площадью 2000 кв.м, расположенный по адресу: Республика Башкортостан, Учалинский район, г. Учалы, ул. Исмагила Султанова,36, разрешенное использование "Мечеть" (л.д.12).

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

С учетом приведенных норм федерального законодательства судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что изменение постановлением Совета городского поселения г. Учалы от 28.04.2016 N 331 территориальной зоны "ОД-2", расположенной по адресу: г.Учалы, ул. Мусы Джалиля, в районе магазина "Белая юрта", на территориальную зону "ОД-1", для строительства мечети, осуществлено без учета генерального плана, согласно которому названный земельный участок расположен в функциональной зоне для строительства социально значимых объектов, и тем самым нарушает требования градостроительного законодательства.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда РФ от 09.08.2018 N 42-АПГ18-4 процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих в том числе проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ). Однако результаты публичных слушаний не исключают необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что пунктом 2 статьи 33 ГрК РФ установлен перечень оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Поскольку внесение изменений в Правила землепользования и застройки территории городского поселения город Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан не сопряжено с условиями, изложенными в вышеуказанной норме, и обусловлено желанием заявителя осуществить строительство мечети в границах испрашиваемого земельного участка, отмена постановления Администрации от 28.04.2016 N 331, вопреки доводам апеллянта не является нарушением градостроительного законодательства.

Довод подателя жалобы об отсутствии у Администрации полномочий на отмену ненормативного акта отклоняется апелляционным судом, поскольку указанное право предусмотрено частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, в силу нормы подпункта 4 и подпункта 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство строится на принципах участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, а также сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

В продолжение указанных норм Градостроительным кодексом Российской Федерации установлены нормативные положения, определяющие принятие градостроительной документации с учетом мнения населения на публичных слушаниях (статьи 5.1., 24, 31 Кодекса).

Из материалов дела следует, что внесение Решением Совета городского поселения г. Учалы N 112 от 19.12.2017 в Правила землепользования и застройки территории городского поселения г. Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в части установления территориальной зоны, соответствующей ранее утвержденному генеральному плану, произведено в связи с обращениями жителей муниципального образования (л.д. 58-71).

Изложенное обстоятельство с учетом названных норм и принципов является достаточным основанием для принятия органом местного решения в порядке нормоконтроля, предусмотренного частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решения об установлении территориальных зон, соответствующих генеральному плану муниципального образования.

В силу этого, доводы апелляционной жалобы о том, что отмена ранее принятого ненормативного акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, произведена органом местного самоуправления произвольно, подлежат отклонению, поскольку правовые основания для принятия решения в порядке нормоконтроля судом установлены и апеллянтом не опровергнуты.

Выводы суда первой инстанции о пропуске заявителем установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока на обжалование ненормативного акта и действий органа местного самоуправления соответствуют материалам дела и нормам материального права.

Ссылка апеллянта на уважительность причин пропуска срока обжалования ненормативного акта в связи с реализацией заявителем иных способов защиты не принимается судом апелляционной инстанции в силу их несоответствия правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума ВАС РФ от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках".

С учетом изложенных мотивов, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, отмене не подлежит. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе подлежат распределению в соответствии с ч. 1 ст. 110 АПК РФ и в силу отказа в удовлетворении апелляционной жалобы относятся на апеллянта.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.09.2018 по делу N А07-12213/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу местной мусульманской религиозной организации "Гайша" города Учалы микрорайон Бурансы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан централизованной религиозной организации духовного управления мусульман Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.Н. Богдановская

Судьи

М.И. Карпачева О.Б. Тимохин