Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2024 г. N 07АП-9245/22 по делу N А45-3596/2022

город Томск

19 марта 2024 г.

Дело N А45-3596/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 марта 2024 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Павлюк Т. В., Хайкиной С. Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винник А. С. (до перерыва), помощником судьи Белозеровой А. А. (после перерыва) с использованием средств аудиозаписи в режиме веб-конференции рассмотрел апелляционную жалобу Совета депутатов рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области (N 07АП-9245/2022(4)) на решение от 30 ноября 2023 года Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-3596/2022 (судья Галкина Н. С.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Акцент" (ИНН 5408244348) к Совету депутатов рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области, Администрации рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области (ИНН 5433107666) о признании незаконными действий, решения третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: - общество с ограниченной ответственностью "Архиград" (ИНН 5409003835), - Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение Новосибирского района Новосибирской области - лицей N 13 п. Краснообск (ИНН 5433129300), - Администрация Новосибирского района Новосибирской области (ИНН 5406300861)

В судебном заседании принимают участие:

От заявителя: директор Гуринов С. В., протокол собрания участников от 09.12.2023; Киселева Н. И. по дов. от 08.02.2022, удостоверение адвоката,

От заинтересованного лица - Совета депутатов рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области: после перерыва - Трунин А. А. по дов. от 15.09.2023, диплом,

От иных лиц: без участия,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Акцент" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Совету депутатов рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, совет депутатов) о признании незаконным решения постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству совета депутатов от 12.11.2021, которым обществу отказано в отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) и обязании устранить допущенные нарушения, а именно, принять решение об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового общественного и коммерческого назначения (ОД-1).

Решением от 25.08.2022 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 26.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 08.06.2023 решение от 25.08.2022 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 26.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-3596/2022 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новосибирской области.

При новом рассмотрении, суд по ходатайству общества, определением от 31.07.2023 привлек администрацию рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо 2, администрация поселка) в качестве заинтересованного лица.

Определением от 18.09.2023 к рассмотрению принято уточненное заявление, согласно которому общество просит признать незаконными:

- решение совета депутатов в лице постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству решение от 12.11.2021, которым обществу было отказано в отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1);

- действие администрации поселка, выразившееся в предоставлении неполного пакета документов совету депутатов в лице постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству для принятия решения в пределах его компетенции по заявлению общества об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1); об обязании устранить допущенные нарушения, а именно:

- обязать администрацию поселка передать совету депутатов в лице постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству весь пакет документов по заявлению общества об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1);

- обязать совет депутатов в лице постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству принять решение об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 30.11.2023 суд признал незаконными действия администрации поселка, выразившиеся в предоставлении совету депутатов, неполного пакета документов для принятия решения в пределах его компетенции по заявлению ООО "Акцент" об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1); признал незаконным решение совета депутатов, изложенное в протоколе от 12.11.2021, в отношении ООО "Акцент" об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1); обязал администрацию поселка передать совету депутатов весь пакет документов, необходимый для рассмотрения заявления ООО "Акцент" об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1); обязал совет депутатов повторно рассмотреть заявление ООО "Акцент" об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, совет депутатов обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своей позиции апеллянт указывает на то, что в ходе рассмотрения данного дела, заявителем был, в нарушение статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), изменен предмет и основание иска; решение, изложенное в протоколе от 12.11.2021 постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству было принято для внутреннего пользования, и не относится к решению Совета депутатов рабочего поселка Краснообска.

Общество в порядке статьи 262 АПК РФ представило в материалы дела отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

При открытии судом судебного заседания в режиме онлайн посредством использования системы веб-конференции представителем апеллянта, заявившем об участии в онлайн-заседании, подключение не обеспечено.

В порядке статьи 163 АПК РВ в судебном заседании объявлен перерыв.

В порядке статьи 18 АПК РФ определением от 14.03.2024 произведена замена в составе суда в связи с отпуском судьи Зайцевой О.О., сформирован состав суда: председательствующий Кривошеина С. В., судьи Хайкина С. Н. и Павлюк Т.В.; рассмотрение дела начато с самого начала.

Представитель совета депутатов в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, а представители заявителя - доводы отзыва.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда), в судебное заседание апелляционной инстанции представителей не направили.

В порядке части 1 статьи 266, части 2, 3 статьи 156 АПК РФ суд рассмотрел апелляционную жалобу при имеющейся явке.

Проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав представителей общества и совета депутатов, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене.

Согласно материалам дела, обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 54:19:180109:6125 с разрешенным использованием - для размещения объектов физической культуры и спорта. Данный участок отнесен к зоне объектов образования (ОД-3).

Исходя из целей деятельности, общество обратилось в администрацию поселка с просьбой отнести земельный участок с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1).

20.03.2020 проведены публичные слушания по вопросу внесения изменений в решение 33-й сессии совета депутатов от 04.04.2019 N 7 "Об утверждении Правил землепользования и застройки рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области" (далее - ПЗЗ).

25.04.2020 подготовлено заключение о результатах публичных слушаний по вопросу утверждения внесения изменений в ПЗЗ.

Прокуратурой Новосибирского района Новосибирской области проведена проверка соблюдения градостроительного законодательства при проведении в период с 04.03.2020 по 25.04.2020 публичных слушаний по проекту решения о внесении изменений в ПЗЗ, по результатам которой были выявлены существенные нарушения законодательства.

В целях принятия мер по устранению нарушений законодательства, установленных в ходе проведенной проверки, во исполнение положений части 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), глава поселка направила в совет депутатов письмо от 23.09.2021 N 2352 о необходимости предоставления информации согласно части 2 статьи 32 ГрК РФ. Совет депутатов письмом от 23.09.2021 N 104 сообщил о том, что обращение общества было рассмотрено на заседании постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, предпринимательству и инвестициям, по итогам принято решение отложить рассмотрение вопроса и направить документы в администрацию поселка на доработку, поскольку заключение публичных слушаний составлено некорректно, в частности формулировка "принять к сведению" не позволяет принять решение об изменении вида разрешенного использования.

В заключении о результатах публичных слушаний по вопросу внесения изменений в ПЗЗ от 25.04.2020, в нарушении требований ГрК РФ, отсутствуют аргументированные рекомендации организатора публичных слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками предложений и замечаний, так как формулировка "принять к сведению" является абстрактной и не дает оснований прийти в к выводу о том, является ли предложение общества целесообразным или нецелесообразным. В связи с неопределенностью подготовленного заключения, не представляется возможным с учетом положений статей 5.1, 31 и 32 ГрК РФ принять решение об отказе во внесении изменений в ПЗЗ по обращению общества или о внесении изменений.

Администрацией поселка 08.11.2021 проведено заседание комиссии по подготовке проектов ПЗЗ с повесткой "О рассмотрении письма Совета депутатов рабочего поселка Краснообска от 23.09.202J N 104, представления Прокуратуры Новосибирского района Новосибирской области от 15,09.2021 N 1013-Ж-16 и заключения публичных слушаний от 25.04.2020 в части вопроса внесения изменений в правила землепользования и застройки, по предложению ООО "Акцент" и подготовки аргументированных рекомендаций о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками публичных слушаний предложений; о рассмотрении предложений по внесению изменений в правила землепользования и застройки рабочего поселка Краснообска ООО "Акцент" об установлении вспомогательных видов разрешенного использования в территориальной зоне "ОД-З" 4.0, 3.4, 4.4, 4,5,4.6 (код (числовое обозначение) видов разрешенного использования земельного участка указаны в соответствии с Приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков.".

По результатам заседания комиссия администрации поселка решила, что предложения участников публичных слушаний об отказе обществу отнести земельный участок с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) является целесообразным, так как соответствуют положениям Генерального плана рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области, утвержденного решением 33-й сессии совета депутатов от 04.04.2019 N 6; предложения участников публичных слушаний в поддержку общества отнести земельный участок с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) является не целесообразным, так как противоречит Генеральному плану рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области и требованиям пункта 2 статьи 34 ГрК РФ, по установлению границ территориальных зон.

По результатам заседания комиссии администрации поселка составлен протокол от 08.11.2021.

Выписка из протокола комиссии администрации поселка направлена в совет депутатов с целью рассмотрения на очередной сессии.

12.11.2021 на заседании постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству совета депутатов рассмотрено предложение общества о внесении изменений в ПЗЗ. Согласно протоколу N 11 заседания комиссии было принято решение в рассмотрении вопроса о внесении изменений в ПЗЗ (отнести земельный участок с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) на очередной сессии совета депутатов отказать, так как является нецелесообразным, ввиду противоречия генеральному плану поселка и требованиям пункта 2 статьи 34 ГрК РФ по установлению границ территориальных зон.

Общество, указывая на то, что данное решение принято без законных оснований, нарушает его права и законные интересы в предпринимательской деятельности, обратилось в суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2, 3 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Пунктом 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" даны разъяснения, что суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Разрешенное использование земельных участков определяется градостроительными регламентами соответствующих территориальных зон и правилами землепользования и застройки (статьи 1 и 36 ГрК РФ).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 33 ГрК РФ.

Согласно частям 1, 2 статье 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Судом установлено, что в совет депутатов требуемый проект решения изменений в ПЗЗ в соответствии с частью 16 статьи 31 ГрК РФ (часть 17 стать 18 ПЗЗ) поступает по решению главы администрации поселка вместе с обязательными приложениями к данному проекту - протоколом публичных слушаний и заключением о результатах публичных слушаний. Совет депутатов не занимается подготовкой проекта решения, а получает его (проект решения) в готовом виде для рассмотрения и утверждения/отклонения на сессии совета депутатов.

Проект решения изменений в ПЗЗ до рассмотрения на сессии совета депутатов рассматривается на профильной комиссии совета депутатов. В рассматриваемом случае (изменения в ПЗЗ) проект решения поступает в постоянную депутатскую комиссию по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству совета депутатов (далее - комиссия), которая в соответствии частью 2 статьи 28 и частью 1 11 А45-3596/2022 статьи 67 регламента совета депутатов (размещен на официальном сайте администрации поселка https://krasnoobsk.nso.ru) осуществляет его предварительное обсуждение. При этом комиссия не уполномочена принимать/отклонять решения о внесении изменений в ПЗЗ, так как полномочиями по утверждения/отклонению проекта внесения изменений в ПЗЗ наделен исключительно совет депутатов.

Далее, согласно части 2 статьи 32 ГрК РФ (часть 2 статьи 19 ПЗЗ), совет депутатов по результатам рассмотрения проекта решения изменений в ПЗЗ и обязательных приложений, утверждает эти изменения или направляет его главе администрации поселка на доработку.

Таким образом, исходя из установленного порядка рассмотрения проекта решения о внесении изменений в ПЗЗ, обращение общества с необходимым пакетом документов (протоколом публичных слушаний, заключением о результатах публичных слушаний, решением комиссии), должно было быть направлено комиссией председателю совета депутатов для включения в повестку дня очередной сессии.

Из материалов дела судом установлено, что председателю совета депутатов необходимый пакет документов для рассмотрения обращения общества, направлен не был. Комиссией было принято решение об отказе в рассмотрении вопроса общества на очередной сессии совета депутатов. Таким образом, обращение общества об отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) не было вынесено и рассмотрено на сессии совета депутатов. Вместе с тем, полномочий на принятие такого решения комиссия не имеет, тем самым комиссией нарушен порядок предварительного рассмотрения проекта решения о внесении изменений в ПЗЗ.

При этом судом верно отмечено, что о том, что решение от 12.11.2021 обладает признаками ненормативного правового акта и нарушает права и законные интересы общества, свидетельствует факт того, что после вынесения данного решения рассмотрение спорного вопроса прекратилось, обществу было направлено письмо от 01.12.2021 N 2828, содержащее информацию о том, что обществу отказано в отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне ОД-1.

В связи с нарушением установленного порядка рассмотрения обращения общества и принятия комиссией решения, не отнесенного к его компетенции, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о незаконности решения от 12.11.2021.

Доводы апеллянта о том, что обществом изменены одновременно основание и предмет иска, судом апелляционной инстанции отклоняются как необоснованные, поскольку фактические обстоятельства, составляющие основание заявленных требований, в данном случае не изменились. Кроме того, рассмотренные требования направлены на достижение одного правового результата.

Доводы апелляционной жалобы о том, что решение, изложенное в протоколе от 12.11.2021 постоянной депутатской комиссии по имуществу, использованию земли, вопросам строительства, инвестициям и предпринимательству было принято для внутреннего пользования, и не относится к решению Совета депутатов рабочего поселка Краснообска, судом апелляционной инстанции не принимаются, поскольку в соответствии со статьей 4 Регламента Совета, принятого решением от 13.03.2007 N 3 26-й сессией Совета, комиссия является органом совета депутатов, не является самостоятельным юридическим лицом. Кроме того, как указано выше, письмом от 01.12.2021 N 2828, обществу сообщено об отказе в отнесении земельного участка с кадастровым номером 54:19:180109:6125 к зоне ОД-1, со ссылкой на решение от 12.11.2021.

В силу пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться указание на признание решения незаконным и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Определение конкретных действий, обязанность совершить которые возлагается судом на уполномоченное лицо, зависит от фактических обстоятельств конкретного дела и составляет предмет дискреции рассматривающего его суда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2019 N 2556-О).

Выбранная судом первой инстанции восстановительная мера является соразмерной и обоснованной, направленной на восстановление нарушенных прав общества.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, не подлежит отмене или изменению ввиду отсутствия оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку податель апелляционной жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопрос о распределении в соответствии со статьей 110 АПК РФ судебных расходов по государственной пошлине судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 30 ноября 2023 года Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-3596/2022 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Совета депутатов рабочего поселка Краснообска Новосибирского района Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

Т. В. Павлюк С. Н. Хайкина