Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2019 г. N 14АП-11143/18

г. Вологда

22 января 2019 г.

Дело N А44-7200/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 22 января 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рогалевой Р.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Сфера Н" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 18 октября 2018 года по делу N А44-7200/2018 (судья Киселева М.С.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Сфера Н" (ОГРН 1145321000604, ИНН 5310018790; место нахождения: 173502, Новгородская область, Новгородский район, деревня Подберезье; далее - ООО "Сфера Н", общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к администрации Трубичинского сельского поселения Новгородского района Новгородской области (ОГРН 1155321000141, ИНН 5310019593; место нахождения: 173501, Новгородская область, Новгородский район, деревня Трубичино, дом 85; далее - администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии надлежащих мер по устранению дефектов дорожного покрытия на всем протяжении автомобильной дороги местного значения Трубичинского сельского поселения, расположенной в деревне Подберезье от дома N 9 по улице Волховской до СОТ "Элеватор", в виде устранения просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств на указанной автомобильной дороге.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 18 октября 2018 года по делу N А44-7200/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что администрацией никаких мер, направленных на решение вопроса по ремонту автодороги, не принимается.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании договора аренды недвижимости от 01.12.2015 ООО "Сфера Н" приобрело во временное владение и пользование нежилое помещение площадью 1 561,3 кв. м, расположенное по адресу: Новгородский район, д. Подберезье, для осуществления хозяйственной деятельности, размещения производства (листы дела 60-66).

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 22.09.2011 за муниципальным образованием "Подберезское сельское поселение Новгородского муниципального района Новгородской области" на праве собственности зарегистрирована дорога местного значения от дома N 9 по улице Волховской до СОТ "Элеватор", протяженностью 1 900 пог. м. (лист дела 14).

В соответствии с решением Совета депутатов Подберезского сельского поселения от 01.10.2014 N 20 администрация Подберезского сельского поселения реорганизована в форме слияния с администрацией Чечулинского сельского поселения и администрацией Трубичинского сельского поселения в администрацию Трубичинского сельского поселения (листы дела 9-11).

При этом пунктом 6 указанного решения поручено подготовить передаточный акт, содержащий сведения о правопреемстве, имущества и обязательств преобразуемого Подберезского сельского поселения в собственность вновь образованного Трубичинского сельского поселения.

Пользуясь автомобильной дорогой для подъезда к арендуемому помещению и считая, что со стороны администрации имеет место бездействие, выразившееся в непринятии надлежащих мер по устранению дефектов дорожного покрытия на всем протяжении автомобильной дороги местного значения Трубичинского сельского поселения, расположенной в д. Подберезье, от дома N 9 по улице Волховской до СОТ "Элеватор", общество обратилось с жалобой в прокуратуру.

О результатах проверки обществу сообщено в письме от 15.05.2018, в котором указано, что должностному лицу, ответственному за содержание автодороги, выдано предписание на устранение недостатков.

Полагая, что со стороны администрации имеет место бездействие, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции заявленные требования отклонил.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в обжалованной части в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 упомянутого Кодекса обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Согласно статье 1 областного закона Новгородской области от 23.10.2014 N 637-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями Новгородской области вопросов местного значения" с 01.01.2015 за сельскими поселениями Новгородской области закреплены вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 5, 15, 18, 22, 33.1, 38 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ.

Пунктом 5 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросу местного значения отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 9.1 Устава Трубичинского сельского поселения к вопросам местного значения Трубичинского сельского поселения, закрепленным за Трубичинским сельским поселением в соответствии с областным законом Новгородской области от 23.10.2014 N 637-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями Новгородской области вопросов местного значения", относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов Трубичинского сельского поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов Трубичинского сельского поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 36 Устава Трубичинского сельского поселения к полномочиям администрации отнесено решение вопросов местного значения Трубичинского сельского поселения.

Частью 10 статьи 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) предусмотрено, что автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.

В соответствии со статьей 13 Закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено:

осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;

принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;

утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;

осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;

определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам местного значения;

информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;

утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

На основании пункта 1 статья 215 упомянутого Кодекса имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса (пункт 2 статьи 215 Кодекса).

В соответствии с пунктом 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Следовательно, указанными положениями предусмотрена обязанность администрации по содержанию рассматриваемой дороги.

Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог (статья 12).

Согласно частям 1, 2 статьи 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

На основании частей 1, 2 статьи 18 упомянутого Закона ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей.

Порядок ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.11.2009 N 928 утверждены Правила организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог федерального значения.

Рассматриваемая дорога имеет грунтовое покрытие, что подтверждается фотоматериалами (листы дела 21-29).

Согласно подпункту "з" части 2 пункта 6 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении классификации работ по капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них" в состав работ по содержанию автомобильных дорог входит в том числе восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части автомобильных дорог с щебеночным, гравийным или грунтовым покрытием без добавления новых материалов; профилировка грунтовых дорог; восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением щебня, гравия или других материалов с расходом до 300 куб. м на 1 километр.

Согласно пункту 4.4.25 Методических рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утвержденных письмом Минтранса России от 17.03.2004 N ОС-28/1270-ис на дорогах с переходными и низшими типами дорожных одежд с целью улучшения ровности покрытия (после дождей в весенний и осенний периоды) осуществляют профилирование покрытия, устраняют отдельные выбоины, колеи и просадки с добавлением щебня, гравия в количестве до 100 куб. м на 1 километр, в сухой период года производят обеспыливание.

Первое профилирование проводят ранней весной (после таяния снега), в результате чего ликвидируются колеи и выравнивается поперечный профиль.

Второе профилирование выполняют в конце весеннего (влажного) периода для ликвидации вновь образовавшихся деформаций и окончательного выравнивания покрытия.

В летний период профилирование производят после дождей по мере необходимости.

Осенью профилирование производят с таким расчетом, чтобы покрытие при эксплуатации зимой было ровное, без колей и поперечных волн.

Как установил суд первой инстанции, распоряжением главы администрации от 31.05.2018 N 31 с 01.06.2018 по 01.07.2019 введено временное ограничение движения тяжеловесных транспортных средств, следующих по автомобильной дороге общего пользования местного значения Трубичинского сельского поселения, расположенной в д. Подберезье, от дома N 9 по ул. Волховской до СОТ "Элеватор", грузоподъемностью свыше 3,5 тонн (лист дела 45).

Этим же распоряжением администрации поручено принять меры по информированию пользователей автомобильной дороги о введении временного ограничения, а также предусмотреть ремонт дороги в 2019 году, включив её в перечень дорог, подлежащих ремонту в первоочередном порядке.

Согласно решениям Совета депутатов Трубичинского сельского поселения от 21.12.2017 N 228, от 16.07.2018 N 264, от 27.08.2018 N 266 в бюджете поселения на 2018 год предусмотрено 6 203 200 руб. на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения (листы дела 55-57).

Отчет об использовании бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда Трубичинского сельского поселения на 11.10.2018 свидетельствует о недополучении доходов муниципального дорожного фонда и несение расходов на данный вид деятельности на сумму 5 485 974,13 руб. (листы дела 58, 59).

Как установил суд первой инстанции, администрация не оспаривает необходимость проведения ремонта дороги, однако действия по ремонту не осуществила ввиду недостаточности финансирования.

На основании статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды (часть 1).

Муниципальный дорожный фонд создается решением представительного органа муниципального образования (за исключением решения о местном бюджете).

Объем бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда утверждается решением о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета муниципального образования, установленных решением представительного органа муниципального образования, указанным в абзаце первом настоящего пункта, от:

акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в местный бюджет;

иных поступлений в местный бюджет, утвержденных решением представительного органа муниципального образования, предусматривающим создание муниципального дорожного фонда.

Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда устанавливается решением представительного органа муниципального образования.

Бюджетные ассигнования муниципального дорожного фонда, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда в очередном финансовом году (часть 5).

Судом установлено, что администрацией утвержден дорожный фонд в размере 6 203 200 руб.

Вопреки доводам апеллянта средства дорожного фонда администрацией использовались по назначению, остаток средств на 11.10.2018 составил 95 481 руб. 17 коп.

Согласно статье 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Суд первой инстанции посчитал, что само по себе наличие полномочия по осуществлению дорожной деятельности, закрепленное за сельским поселением, не может рассматриваться как бесспорное основание для удовлетворения требований.

При оценке наличия факта бездействия со стороны администрации должны приниматься во внимание: период такого бездействия, отношение органа местного самоуправления к спорному решению вопроса, возможность принятия надлежащих мер по выполнению полномочия, а также уже предпринятые действия, в том числе на будущий период.

Как обоснованно отразил суд первой инстанции, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения не предполагает под собой немедленное совершение органом местного самоуправления действий по восстановлению дорожного покрытия; проведение ремонта, заключение договоров требует временных затрат.

Кроме того, как установил суд первой инстанции, доказательств обращения общества в администрацию по вопросу содержания спорной дороги, которое бы могло свидетельствовать о наличии бездействия и его длительности, в материалы дела не представлено.

Оценив представленные доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что бесспорные доказательства, свидетельствующие о наличии со стороны администрации бездействия, в материалах дела отсутствуют.

Из распоряжения главы администрации от 31.05.2018 N 31 следует, что ремонт дороги запланирован на 2019 год, в связи с этим оснований делать вывод о бездействии администрации у коллегии судей не имеется.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что общество обращалось в администрацию, а она мер по обращению не предпринимала, коллегией судей признается верным.

Апелляционный суд отмечает, что в заявлении общества не указано, какие именно права нарушены бездействием администрации и в чем именно выразилось их нарушение, общество подало заявление в суд, ссылаясь лишь на наличие у него в пользовании объекта недвижимости (нежилого помещения) по адресу: Новгородский район, д. Подберезье.

Между тем, для признания незаконными действий органа местного самоуправления необходима совокупность таких признаков, как нарушение закона, так и охраняемых законом прав и интересов лица, обратившегося за судебной защитой (статья 12 ГК РФ).

Необоснованность и недоказанность нарушения прав и законных интересов заявителя оспариваемым бездействием администрации является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Указанная правовая позиции изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.04.2016 по делу N А21-3041/2015.

Ссылки апеллянта на решение Новгородского районного суда Новгородской области от 31.07.2018 по делу N 2а-3771/18 коллегией судей не принимаются, поскольку судебный акт преюдициального значения для рассматриваемого дела не имеет.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом исследования судом первой инстанции, не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы общества расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1 500 руб. относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 18 октября 2018 года по делу N А44-7200/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Сфера Н" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Н.В. Мурахина Н.Н. Осокина