Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2019 г. N 18АП-17633/18

г. Челябинск

29 января 2019 г.

Дело N А76-9467/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 января 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Ивановой Н.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления дорожного хозяйства Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.10.2018 по делу N А76-9467/2018 (судья Мрез И.В.).

В заседании приняли участие представители:

Управления дорожного хозяйства Администрации города Челябинска - Черниченко Е.Г. (доверенность от 09.01.2019);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Подивилова Ю.В. (доверенность от 09.01.2019 N 101);

муниципального бюджетного учреждения "Управление дорожных работ города Челябинска" - Усачева С.А. (доверенность от 09.01.2019 N 02Д).

Управление дорожного хозяйства Администрации города Челябинска (далее - заявитель, УДХ г.Челябинска) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением (с уточнениями) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 18.12.2017 N 12-07/17.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Администрация города Челябинска, муниципальное бюджетное учреждение "Управление дорожных работ города Челябинска" (далее - МБУ "Управление дорожных работ города Челябинска", МБУ УДР, учреждение), Комитет финансов города Челябинска.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований заявителю отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, УДХ г.Челябинска обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает на не рассмотрение судом первой инстанции доводов о нарушении антимонопольным органом порядка проведения проверки.

Так, в приказе от 19.06.2017 N 137 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" отсутствуют указания о целях, задачах и сроке проведения проверки, вид проверки, форма проверки, правовые основания проведения проверки, дата начала и окончания проверки.

УДХ г.Челябинска полагает, что фактически проверка проводилась с 26.06.2017 по 29.12.2017, чем нарушен трехмесячный срок проведения проверок.

Податель жалобы полагает, что МБУ УДР создано в пределах полномочий, предусмотренных нормами действующего законодательства, а признавая решение УФАС законным, суд не дал оценки доводу заявителя о том, что выполнение работ по содержанию объектов наружного освещения, ливневой канализации и выполнения функций технического заказчика только путем заключения муниципальных контрактов на основании проведения торгов по Закону о контрактной системе ограничивает право органа местного самоуправления, Администрации города Челябинска в лице структурного подразделения Управления дорожного хозяйства на реализацию полномочий, предусмотренных действующим законодательством, что влечет за собой увеличение затрат, которые производятся за счет бюджетных средств.

В апелляционной жалобе указывается, что судом первой инстанции не дана оценка того факта, что в период 2017-2018 гг. УДХ г.Челябинска проводились торги на право заключения муниципальных контрактов, предметом которых являлись работы по строительству ливневой канализации.

Уставом МБУ УДР предусмотрено выполнение функций технического заказчика, строительного контроля, при этом осуществление функций строительного контроля, технического заказчика не является исключительным полномочием органа местного самоуправления.

Податель жалобы полагает, что МБУ УДР наделено полномочиями имеющими, вспомогательный (технический) характер (выполнение работ), а не функциями органов власти, под которыми понимаются те виды управленческих полномочий, в частности, исполнительно-распорядительных, контролирующих, которые отнесены к компетенции органа власти и осуществляются им в соответствии с Положением об этом органе.

В представленном отзыве антимонопольный орган указал на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие третьих лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Челябинское УФАС России поступила информация о наделении Муниципального бюджетного учреждения "Управление дорожных работ города Челябинска" полномочиями по взиманию с третьих лиц оплаты услуг, финансирование которых осуществляется за счет муниципального бюджета.

По результатам рассмотрения указанного заявления и представленных документов антимонопольным органом в действиях Управления установлены признаки нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закон о защите конкуренции) и в соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано Управлению предупреждение N 07-07/17 от 11.04.2017 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В установленный срок указанное предупреждение Управлением не исполнено, в связи с чем, приказом Челябинского УФАС России N 137 от 19.06.2017 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Управления возбуждено дело N 12-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства.

При рассмотрении антимонопольного дела Комиссией Челябинского УФАС России установлено следующее.

МБУ "Управление дорожных работ" создано путем внесения изменений в Устав муниципального бюджетного учреждения "Центр организации дорожного движения", созданного на основании распоряжения Первого заместителя Главы Администрации города Челябинска от 18.10.2013 N 6341-к "О создании Муниципального бюджетного учреждения "Центр организации дорожного движения".

На основании приказов Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска от 31.12.2015 N 1339, от 08.07.2016 N 749, от 29.08.2016 N 909 по договору от 21.04.2014 N УБ-211/60 о закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления МБУ УДХ (с учетом изменений, внесенных соглашениями от 02.09.2015 N 1, от 08.04.2016 N 2) передано во владение и пользование муниципальное имущество города Челябинска общей стоимостью 52066333,80 рублей, в том числе оборудование, транспортные средства и самоходные машины.

Приказом Управления от 17.12.2015 N 01-09/109 утвержден Устав МБУ УДХ, согласно которому Учреждение является некоммерческой организацией (пункт 3), учредителем является Администрация города Челябинска в лице Управления (пункт 4).

В соответствии с Уставом МБУ УДХ Учреждение осуществляет деятельность в целях управления муниципальным имуществом, предназначенным для осуществления дорожной деятельности и переданного ему в оперативное управление (подпункт 1 пункта 14), удовлетворения нужд города Челябинска, населения и юридических лиц в работах и услугах по содержанию объектов внешнего благоустройства города, в том числе дорог и тротуаров, объектов инженерной инфраструктуры (подпункт 3 пункта 14 Устава).

Согласно пункту 15 Устава МБУ УДХ предметом деятельности Учреждения является проведение всех видов дорожных работ и осуществление функций строительного контроля по проведению данных работ.

Уставом МБУ УДХ предусмотрено, что Учреждение выполняет муниципальное задание, сформированное и утвержденное учредителем в соответствии с предусмотренной Уставом основной деятельностью (пункт 18 Устава).

Кроме того, Учреждение вправе сверх установленного муниципального задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности в сфере, указанной в пункте 15 Устава МБУ УДХ, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом (пункт 18.1 Устава).

Челябинским УФАС России в рамках рассмотрения дела N 09-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства установлено, что Учреждение муниципальное имущество, в том числе нежилые помещения, оборудование, транспортные средства и самоходные машины, переданные ему по договорам от 21.04.2014 N УБ-211/60, 31.01.2015 N 4ар-2015, 31.01.2015 N 3ар-2015, передает во владение и пользование хозяйствующим субъектам - подрядчикам, заключившим с Управлением контракты на содержание дорог города Челябинска.

Кроме того, условиями документации по закупке работ на содержание дорог города Челябинска по извещению N 016930000011600665 предусмотрено предоставление подрядчику указанного имущества на период с 01.01.2017 по 31.12.2019.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что МБУ УДХ не использует указанное имущество в целях осуществления своей деятельности на протяжении длительного времени, а осуществляет полномочия распоряжения (управления) муниципальным имуществом.

В связи с чем, Комиссия указала, что наделение МБУ УДХ функциями органа местного самоуправления путем включения в устав Учреждения управления муниципальным имуществом, предназначенным для осуществления дорожной деятельности (подпункт 1 пункта 14, подпункт 5 пункта 20 Устава), не соответствует статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), части 9 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее по тексту - Закон N 7-ФЗ), статье 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) и противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Администрацией в лице Управления Учреждению 19.01.2016 утверждено муниципальное задание на 2016 год (т.2, л.д.77-79), в котором Комиссией УФАС усмотрено, что из пунктов 3.1, 3.2 указанного муниципального задания следует, что фактически Учреждением в рамках строительного контроля осуществляется принятие актов выполненных работ; рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД, технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации; контроль испытаний дорожно-строительных работ; контроль испытаний качества материалов и конструкций.

В муниципальное задание МБУ УДХ на 2017 год от 09.01.2017 включены работы, предусмотренные муниципальным заданием на 2016 год (в редакции N 3 от 26.12.2016, т.3, л.д. 3-15).

В муниципальное задание на 2017 год в редакции N 1 от 06.02.2017, N 2 от 10.03.2017 в раздел 2 дополнительно включено:

- выполнение работ по монтажу линий наружного освещения;

- устройство поверхностного водоотвода с прилегающей территории по адресу: ул. Солнечная, 52;

- устройство вертикальной планировки территории с элементами берегоукрепления оз. Смолино, в том числе:

1) инженерная подготовка территории с элементами берегоукрепления оз. Смолино:

2) устройство тротуаров и площадок с плиточным покрытием;

3) устройство газонов;

4) посадка зеленых насаждений.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что действия Управления по утверждению МБУ УДХ Устава (подпункты 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16) и муниципальных заданий на 2016, 2017 годы могли привести к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту и к устранению конкуренции при осуществлении закупок на выполнение работ, необходимых для решения вопросов местного значения и являющихся муниципальными нуждами, что содержит признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Челябинским УФАС России выдано Управлению предупреждение N 07-07/17 от 11.04.2017, согласно которому Управлению дорожного хозяйства необходимо совершить действия, направленные на устранение причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и принять меры по устранению последствий такого нарушения, а именно:

1) в срок до 01.06.2017 привести Устав МБУ "Управление дорожных работ" в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том исключить подпункт 1 пункта 14, пункт 15, подпункты 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16, подпункт 5 пункта 20 Устава Учреждения;

2) в срок до 01.06.2017 информировать Администрацию и Челябинскую городскую Думу о прекращении выдачи муниципального задания и предоставления субсидий на выполнение работ, предусмотренных подпунктом 1 пункта 14, пунктом 15, подпунктами 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16, подпунктом 5 пункта 20 Устава Учреждения, а также иных работ, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе;

3) с даты получения настоящего предупреждения не включать в муниципальные задания МБУ "Управление дорожных работ", в том числе на 2018 год и последующие годы работы, предусмотренные подпунктом 1 пункта 14, пунктом 15, подпунктами 1, 4, 6, 8, 10, 12 пункта 16, подпунктом 5 пункта 20 Устава Учреждения, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных впорядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, в том числе путем внесения изменений в муниципальное задание МБУ "Управление дорожных работ" на 2017 год.

Управлением представлены документы, согласно которым в Устав Учреждения внесены изменения, а именно:

- подпункт 1 пункта 14 Устава МБУ "Управление дорожных работ" изложен в следующей редакции: "1) учета, контроля за сохранностью, использованием по назначению, надлежащего содержания муниципального имущества, предназначенного для осуществления деятельности и переданного в оперативное управление Учреждению";

- пункт 15 Устава МБУ "Управление дорожных работ" изложен в следующей редакции: "15. Предметом деятельности Учреждения является оказание услуг (выполнение работ) по содержанию, текущему ремонту, обустройству объектов благоустройства города Челябинска, а именно сетей ливневой канализации, сетей наружного освещения, фонтанов, автомобильных дорог местного значения, выполнение функций технического заказчика";

- исключены из Устава МБУ "Управление дорожных работ" подпункты 8, 10, 12 пункта 16;

- пункт 16 Устава МБУ "Управление дорожных работ" дополнен подпунктом 16 следующего содержания:

"16) выполнение функций технического заказчика.".

Управлением дорожного хозяйства предупреждение не исполнено в полном объеме, в связи с чем на основании приказа N 137 от 19.06.2017 возбуждено дело N 12-07/17 о нарушении антимонопольного законодательства.

После выдачи предупреждения N 07-07/17 и возбуждения дела N 12- 07/17 Управлением вносились изменения в муниципальное задание на 2017 год, которым в редакции N 6 от 29.09.2017 (т.3, л.д. 63-65), добавлены пункты:

1.7) техническое и инженерное сопровождение производства работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети

1.9) строительный контроль в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов улично-дорожной сети

1.11) проведение наблюдений за соблюдением технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целях проведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалов оборудования;

При этом из пунктов 3.1, 3.2 указанного муниципального задания следует, что фактически Учреждением в рамках выполнения функции технического заказчика осуществляется:

- принятие актов выполненных работ в количестве 810 штук;

- рассмотрение и подготовка к утверждению ПСД, технический надзор за качеством выполнения проектных работ и полнотой документации в количестве 30 штук;

- контроль испытаний дорожно-строительных работ в количестве 290 испытаний;

- контроль испытаний качества материалов и конструкций в количестве 50 испытаний.

Управлением и МБУ УДХ заключаются соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий.

Из представленных Управлением документов следует, что Учреждению выделяются субсидии на финансовое обеспечение выполнения им муниципальных заданий в размере 168 005 061, 43 руб. в 2016 году, 242551708, 68 руб. - в 2017 году.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что согласно муниципальным заданиям на 2016, 2017 годы потребителем муниципальных услуг является население города Челябинска.

Однако, указанные муниципальные задания не содержат конкретное определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, что не соответствует статье 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении антимонопольного дела Комиссия УФАС пришла к выводу, что муниципальные задания Учреждения не содержат сведений об объектах, в отношении которых МБУ "Управление дорожных работ города Челябинска" осуществляется строительный контроль, функции технического заказчика, технический надзор. Документов, подтверждающих осуществление МБУ УДХ строительства, Управлением и Учреждением не представлены.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц Учреждением осуществляются предусмотренные Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2014, утвержденным Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст, в том числе, деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей, строительство автомобильных дорог и автомагистралей, строительство прочих инженерных сооружений, не включенных в другие группировки.

Работы в сфере дорожной деятельности являются конкурентными видами деятельности и могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы.

По итогам рассмотрения материалов дела Комиссия Челябинского УФАС России решила:

1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Управления по утверждению МБУ УДХ муниципальных заданий на 2016 - 2017 годы, что привело или могло привести к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МБУ "Управление дорожных работ" ввиду выполнения работ (за исключением работ по хранению технической документации) для муниципальных нужд за счет средств муниципального бюджета без проведения конкурентных процедур и к устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ в сфере дорожной деятельности, в том числе ввиду ограничения доступа на рынок работ в сфере дорожной деятельности для муниципальных нужд, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями - выполнению указанных работ.

2. Признать нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Управления по наделению Учреждения функциями органа местного самоуправления по хранению технической документации дорожных объектов, являющейся муниципальной собственностью, путем принятия подпункта 9 пункта 16 Устава Учреждения и включения указанных работ в муниципальные задания МБУ УДХ на 2016 - 2017 годы.

3. Выдать Управлению предписание, предусмотренное частью 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

4. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения.

5. Иные меры по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать в виду отсутствия оснований для их принятия.

На основании вышеуказанного решения антимонопольного органа Управление дорожного хозяйства Администрации города Челябинска выдано предписание по делу N 12-07/17, которым предписано:

1. прекратить нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке работ в сфере дорожной деятельности на территории города Челябинска, для чего Управлению необходимо:

1.1) с даты получения настоящего предписания при утверждении и внесении изменений в муниципальное задание МБУ УДХ не включать работы, необходимые для обеспечения муниципальных нужд, в том числе: функции строительного контроля, технического заказчика, технический надзор, проверка (принятие) актов приемки-сдачи выполненных работ, а также рассмотрение и подготовка к утверждению проектно-сметной документации на выполнение работ по договору, калькуляций стоимости строительных материалов и выполняемых работ; обследование, диагностика и экспертиза состояния объектов улично-дорожной сети и их элементов; производство экспериментальных и опытно-технологических работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети в целях проведения испытаний (апробации) и внедрение новых технологий, материалов и оборудования; разработка расценок на виды работ по ремонту, содержанию и обустройству объектов улично-дорожной сети; выполнение работ по содержанию и обслуживанию сетей ливневой канализации и сетей наружного освещения; выполнение работ по монтажу линий наружного освещения; устройство поверхностного водоотвода с прилегающей территории по адресу ул. Солнечная, 52; покраска остановочных комплексов; устройство вертикальной планировки территории с элементами берегоукрепления оз. Смолимо (далее - работы в сфере дорожной деятельности), а также работ по хранению технической документации муниципальных объектов;

1.2) в срок до 01.03.2018 привести Устав МБУ УДХ в соответствие с требованиями действующего законодательства, исключить подпункт 9 пункта 16 Устава Учреждения, предусматривающий хранение технической документации в отношении муниципальных объектов.

2. Управлению представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания: надлежаще заверенные копии муниципального задания МБУ "Управление дорожных работ" на 2018 год (до 19.01.2018); документы, подтверждающие внесение изменений в Устав Учреждения (до 15.03.2018), а также изменений, дополнений в муниципальное задание МБУ "Управление дорожных работ" на 2018 год (в течение 10 рабочих дней в случае принятия соответствующих решений).

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях УДХ г.Челябинска нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Заслушав объяснения представителя антимонопольного органа, исследовав письменные доказательства по делу, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон о защите конкуренции регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих, в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 05.04.2011 N 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Таким образом, нарушающими вышеуказанные нормы антимонопольного законодательства подлежат признанию действия (бездействия), которые повлекли постановку одних хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другими, результатом чего стало, либо могло стать ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем рынке товаров, работ, услуг.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают, в том числе, полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, а по смыслу пункта 5 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ лицом, ответственным за содержание автомобильной дороги, может являться только лицо, осуществляющее содержание автомобильных дорог местного значения в границах городского округа.

Из положений статьи 17 Закона N 131-ФЗ следует, что полномочиями по решению вопросов местного значения наделены органы местного самоуправления. Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

Указанными нормами Закона N 131-ФЗ не предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения могут быть созданы муниципальные учреждения с последующим наделением их соответствующими властными полномочиями, а действующее законодательство каких-либо специальных требований к осуществлению деятельности в отношении автомобильных дорог не устанавливает, равно как и требований к субъектам, которые должны их осуществлять, что предполагает проведение конкурентных процедур при осуществлении данных видов работ для удовлетворения муниципальных нужд.

Согласно части 3 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Из части 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

В силу части 1 статьи 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальные нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации с контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Муниципальная нужда предполагает отсутствие у органа местного самоуправления товаров, услуг, работ, необходимых для решения вопросов местного значения, в связи с чем, возникает необходимость их приобретения у третьих лиц. Удовлетворение муниципальных нужд осуществляется в рамках размещения заказа, отношения между муниципальным образованием в лице уполномоченного органа и исполнителем работ (услуг) носят возмездный и возвратный характер, так как взамен выделенных исполнителю бюджетных средств, последний обязан выполнить работы (оказать услугу).

В соответствии со статьей 13 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее - Закона о контрактной системе) заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственным внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетным фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Таким образом, законом установлена обязанность органов местного самоуправления осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Законом о контрактной системе, наличие у органа местного самоуправления полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг, не исключает обязанность по соблюдению Закона о контрактной системе.

Рассматривая дело, антимонопольный орган установил, что деятельность МБУ УДХ по выполнению на основании муниципальных заданий на 2016 и 2017 годы дорожных работ и осуществление функций строительного и технического контроля по проведению данных работ по существу направлена на обеспечение за счет средств местного бюджета потребностей муниципального образования город Челябинск, необходимых для решения вопросов местного значения.

Как обоснованно указывает суд первой инстанции и антимонопольный орган, выполнение работ (оказание услуг) в сфере дорожной деятельности является конкурентными видами деятельности, поэтому определять исполнителя работ (услуг) орган местного самоуправления обязан в соответствии с нормами Закона о контрактной системе, в то время как в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что работы (услуги), являвшиеся предметом муниципальных заданий для МБУ УДХ, могут быть выполнены на территории муниципального образования город Челябинска только Учреждением.

Ссылка подателя жалобы на то обстоятельства, что в ходе рассмотрения дела им представлены контракты на выполнение работ по строительству ливневой канализации, которые заключены в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, не может быть принята судом апелляционной инстанции, поскольку заключение отдельных контрактов в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, при наличии доказательств заключения Учреждением ряда контрактов без соблюдения установленной процедуры, указывает на нарушение УДХ г.Челябинска запрета на ограничение конкуренции.

Непроведение публичных конкурентных процедур в рассматриваемых отношениях не может не влиять на конкуренцию, поскольку только при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие выполнить работу (услугу) и получить доступ к соответствующему товарному рынку или права ведения деятельности на нем.

Пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что одним из признаков ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке.

Создание УДХ г.Челябинска МБУ УДХ ограничивает конкуренцию при осуществлении работ (услуг) в сфере дорожного хозяйства в границах муниципального образования города Челябинск, поэтому антимонопольным органом и судом первой инстанции сделаны правильные выводы о нарушении УДХ г.Челябинска положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Указывая в апелляционной жалобе на создание МБУ УДХ, в том числе, с целью экономии средств муниципального бюджета, Управление не учитывает, что им нарушен запрет на осуществление закупок без применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика), которое направлено на эффективное использование средств от источников финансирования и осуществление принципа экономичного их расходования.

Относительно доводов Управления о возможности наделения МБУ УДХ функциями технического заказчика, строительного контроля без проведения конкурентных процедур суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с частью 8 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами РФ.

Согласно статье 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

Статьей 749 ГК РФ закрепляет право заказчика на привлечение специалиста к контролю и надзору за выполнением работ. Так, заказчик в целях осуществления контроля и надзора за строительством и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком может заключить самостоятельно без согласия подрядчика договор об оказании заказчику услуг такого рода с соответствующим инженером (инженерной организацией). В этом случае в договоре строительного подряда определяются функции такого инженера (инженерной организации), связанные с последствиями его действий для подрядчика.

Согласно статье 52 ГрК РФ, приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 работы по осуществлению строительного контроля привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем могут осуществляться при наличии у такого лица свидетельства о допуске к выполнению данного вида работ, выданного саморегулируемой организацией.

Таким образом, в случаях, когда муниципальный заказчик не осуществляет строительный контроль самостоятельно, он вправе привлекать на основании договора юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, имеющего выданное саморегулируемой организацией строителей свидетельство о допуске к данному виду работ.

Техническим заказчиком является юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности (далее также - функции технического заказчика).

Необходимо учитывать, что выполнение строительного контраля, функций технического заказчика, технический надзор в отношении объектов, строительство которых осуществляется на основании муниципальных контрактов для муниципальных нужд и за счет средств местного бюджета, также должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе.

В отношении нарушения УДХ г.Челябинска части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении МБУ УДХ функциями органа местного самоуправления по хранению технической документации дорожных объектов и включения указанных работ в муниципальные задания МБУ УДХ на 2016 - 2017 годы суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе, функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Согласно уставу МБУ УДХ Учреждение осуществляет хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов (подпункт 9 пункта 16 Устава).

Также в муниципальных заданиях на 2016-2017 годы было установлено, что учреждение осуществляет хранение технической документации находящихся в эксплуатации дорожных объектов.

В ходе проверки антимонопольный орган указал, что Учреждением осуществляется хранение заключений государственных экспертиз, исполнительной документации в отношении муниципальных объектов, то есть документации, которая является муниципальной собственностью.

В силу подпункта 22 статьи 16 Закона N 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложена обязанность по формированию и содержанию муниципального архива.

Согласно подпункту "б" пункта 1 части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Закон об архивном деле) к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений.

Частью 4 данной статьи предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Законом о местном самоуправлении.

Архивным делом в Российской Федерации признается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.

Согласно статье 3 Закона об архивном деле, архивным документом признается материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 11 Распоряжения Администрации города Челябинска от 30.12.2015 N 14309 "Об утверждении Положения об архивном отделе Администрации города Челябинска" утвержден архивный отдел Администрации города Челябинска, основными задачами которого являются хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных фондов и архивных документов, отнесенных к муниципальной собственности города Челябинска законами Российской Федерации и Челябинской области, архивных фондов и архивных документов юридических и физических лиц, переданных на законном основании в муниципальную собственность города Челябинска.

Как указывалось, документация, относящаяся к объектам муниципальной собственности, также является муниципальной собственностью.

Следовательно, как верно указано судом первой инстанции, деятельность в области архивного дела, в том числе хранение технической, проектно-сметной документации, в том числе заключений государственной экспертизы, исполнительной документации, дорожных объектов, являющейся муниципальной собственностью, должна осуществляться органами местного самоуправления.

В соответствии с Уставом МБУ УДХ Учреждение осуществляет деятельность в целях управления муниципальным имуществом, предназначенным для осуществления дорожной деятельности и переданного ему в оперативное управление (подпункт 1 пункта 14), удовлетворения нужд города Челябинска, населения и юридических лиц в работах и услугах по содержанию объектов внешнего благоустройства города, в том числе дорог и тротуаров, объектов инженерной инфраструктуры (подпункт 3 пункта 14).

Согласно статье 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Частью 9 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ предусмотрено, что имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ.

Статьей 296 ГК РФ установлено, учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрено предоставление муниципальному учреждению муниципального имущества в целях осуществления его деятельности, а не в целях управления муниципальным имуществом.

Челябинским УФАС России установлено, что МБУ "Управление дорожных работ" не использует указанное имущество в целях осуществления своей деятельности на протяжении длительного времени, а осуществляет полномочия распоряжения (управления) муниципальным имуществом.

Однако, как указывалось выше, наделение бюджетного учреждения функциями органа местного самоуправления, а также совмещение указанных функций с функциями хозяйствующего субъекта запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Относительно нарушения антимонопольным органом норм процессуального права суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно частям 1, 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства рассматривается комиссией в срок, не превышающий трех месяцев со дня вынесения определения о назначении дела к рассмотрению. В случаях, связанных с необходимостью получения антимонопольным органом дополнительной информации, а также в случаях, установленных настоящей главой, указанный срок рассмотрения дела может быть продлен комиссией, но не более чем на шесть месяцев.

В силу статьи 47 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа вправе отложить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства. При отложении дела о нарушении антимонопольного законодательства течение срока его рассмотрения не прерывается. Рассмотрение дела на новом заседании комиссии возобновляется с того момента, с которого оно было отложено.

Антимонопольным органом неоднократно откладывалось рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства:

- определением от 26.06.2017 рассмотрение дело назначено на 15.08.2017 (т.4, л.д.114-119).

- определением от 15.08.2017 рассмотрение дело отложено на 12.10.2017 (т.3, л.д.33-34);

- определением от 12.10.2017 рассмотрение дело отложено на 24.10.2017 (т.3, л.д.55-56);

- определением от 24.10.2017 рассмотрение дело отложено на 16.11.2017 (т.3, л.д.68-69);

- определением от 16.11.2017 рассмотрение дело отложено на 18.12.2017 (т.3, л.д.210);

При вынесении определений об отложении от 15.08.2017, 12.10.2017, 24.10.2017 в качестве причины отложения рассмотрения дела указано на необходимость получения дополнительных документов и информации для рассмотрения дела N 12-07/17, лицам, участвующим в деле, предложено представить сведения и документы.

При вынесении определения об отложении от 16.11.2017 указано на принятие заключения об обстоятельствах дела N 12-07/17, лицам, участвующим в деле предложено представить доказательства и доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела.

Таким образом, отложение рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства было вызвано необходимостью установления всех фактических обстоятельств дела, представлением и изучением дополнительных документов, составления заключения об обстоятельствах дела и представления лицами, участвующими в деле, возражений по данному заключению.

Следовательно, действия антимонопольного органа были направлены на соблюдение прав лиц, участвующих в деле, а также исключение возможности принятие неправомерного решения.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что процессуальные нарушения могут являться основанием для признания актов антимонопольного органа недействительными, если установленные нарушения носят существенный характер и не позволили или не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также нарушают права и законные интересы лиц, участвующих в деле.

Нарушение срока рассмотрения антимонопольного дела, на которое указывает заявитель, не является существенным нарушением, влекущим признание оспариваемого решения, выданного на его основе предписания недействительными. Длительное рассмотрение дела не нарушило существенным образом права заявителя в связи с тем, что не привело к утрате права на защиту, которое фактически и было реализовано.

Кроме того, следует отметить, что предельный 9-месячный срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статья 45 Закона о защите конкуренции: 3 месяца со дня вынесения определения о назначении дела к рассмотрению и возможность продления рассмотрения дела на 6 месяцев) не нарушен.

Указывая на нарушение антимонопольным органом процессуальных норм при вынесении издании приказа от 19.06.2017 N 137 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства", УДХ г.Челябинска не учитывает, что приведенные в апелляционной жалобе нормы относятся к Приказу руководителя антимонопольного органа о проведении проверки (часть 7 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции).

В рассматриваемом же деле был издан приказ о возбуждении дела и создании комиссии, предусмотренный статьей 44 Закона о защите конкуренции, а основанием к возбуждению дела о нарушении антимонопольного законодательства послужило обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.10.2018 по делу N А76-9467/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления дорожного хозяйства Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

Н.А. Иванова Н.Г. Плаксина