Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 31 января 2019 г. N 02АП-9644/18

г. Киров

31 января 2019 г.

Дело N А17-2998/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 января 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

без участия представителей,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу службы государственной жилищной инспекции Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 03.10.2018 по делу N А17-2998/2018, принятое судом в составе судьи Тимошкина К. А.,

по заявлению товарищества собственников жилья "На Кузнечной"

к службе государственной жилищной инспекции Ивановской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: публичное акционерное общество "Сбербанк России",

о признании недействительным предписания,

установил:

товарищество собственников жилья "На Кузнечной" (далее - заявитель, ТСЖ "На Кузнечной", Товарищество) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным предписания службы государственной жилищной инспекции Ивановской области (далее - ответчик, Инспекция, надзорный орган) от 29.12.2017 N 40-сн.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено публичное акционерное общество "Сбербанк России" (далее - третье лицо, ПАО "Сбербанк России").

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 03.10.2018 требования заявителя удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Инспекция обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе надзорный орган оспаривает выводы суда о нарушении им процедуры выдачи предписания от 29.12.2017 N 40-сн. Подробно позиция ответчика изложена в апелляционной жалобе и письменных дополнениях к апелляционной жалобе.

ТСЖ "На Кузнечной" в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным, обоснованным, и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Третье лицо письменный отзыв на жалобу не представило.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 12.12.2018 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 13.12.2018 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ. На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Стороны и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, в соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 27.12.2017 по 29.12.2017 на основании задания от 27.12.2017 N 3 Инспекцией в отношении ТСЖ "На Кузнечной" проведено мероприятие по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а именно: наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо о действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом (т.2 л.д.7). В рамках данного задания следовало проверить соблюдение Товариществом требований статьи 166, части 4.1 статьи 170, части 1 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), Закона Ивановской области от 27.06.2013 N 51-ОЗ "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Ивановской области" (далее - Закон N 51-ОЗ) в многоквартирном доме по адресу: г. Иваново, ул. Кузнечная, д.38.

Результаты выполненных мероприятий оформлены надзорным органом актом от 29.12.2017 N 3 (т.2 л.д.8-12). Согласно данному акту ответчиком выявлено нарушение заявителем требований части 1 статьи 166 ЖК РФ, п.1 ч. 5 Закона Ивановской области от 27.06.2013 N 51-ОЗ.

29.12.2017 по результатам проведенных мероприятий по контролю Инспекцией в адрес ТСЖ "На Кузнечной" выдано обязательное для исполнения предписание N 40-сн (т.1 л.д.19), обязывающее в срок до 26.03.2018 обеспечить возврат денежных средств, снятых со специального счета, открытого для формирования фонда капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома, в размере 447 928 руб. 17 коп. в целях проведения работ по капитальному ремонту на установку (замену) общедомовых приборов учета электроэнергии, холодной и горячей воды, приборов регулирования, входящих в состав общедомовых узлов учета потребления тепловой энергии, выходов на кровлю (установка противопожарных дверей) 1-й очереди строительства на специальный счет (пункт 1.1). Информацию об исполнении пункта 1.1 предписания следовало представить в Инспекцию в срок до 02.04.2018.

22.01.2018, 26.01.2018 ТСЖ "На Кузнечной" представило в адрес Инспекции возражения на предписание от 29.12.2017 N 40-сн (т.1 л.д.20-32).

Приказом от 15.02.2018 N 66-н в акт от 29.12.2017 N 3 и предписание от 29.12.2017 N 40-сн надзорным органом внесены изменения в части нарушенных норм права и проведенных процедур по итогам мероприятия (т.1 л.д.33).

Полагая, что выданное Инспекцией предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, Товарищество обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением (с учетом уточнения).

Придя к выводу о наличии в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, признав оспариваемое предписание недействительным. При этом арбитражный суд исходил из факта выдачи предписания с нарушением установленной Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) процедуры, указав на отсутствие у надзорного органа полномочий по выдаче предписания по результатам проведенного им мероприятия по контролю.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы положениями Закона N 294-ФЗ.

Названным Законом устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 2 статьи 1 названного Закона).

Пунктом 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ определено, что государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Проверкой согласно пункту 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В части 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный данным Федеральным законом, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов государственного контроля (надзора) региональный государственный жилищный надзор не приведен.

Под государственным жилищным надзором понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных в соответствии с жилищным законодательством, требований к использованию и сохранности жилищного фонда, в том числе требований к формированию фондов капитального ремонта (часть 1 статьи 20 ЖК РФ).

На территории Ивановской области в соответствии с положением о службе государственной жилищной инспекции Ивановской области, утвержденным постановлением Правительства Ивановской области от 18.09.2013 N 374-п, региональный государственный жилищный надзор осуществляет Инспекция.

Согласно части 3 статьи 20 ЖК РФ к отношениям, связанным с осуществлением государственного жилищного надзора, муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц (за исключением региональных операторов), индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения плановых и внеплановых проверок, установленных частями 4.1 и 4.2 настоящей статьи.

Статья 8.3 Закона N 294-ФЗ регламентирует вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относится наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом.

Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже проводится в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

Приказом Инспекции от 22.12.2017 N 145 утвержден Порядок оформления и содержание заданий, а также результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - Приказ N 145).

В соответствии с пунктом 1 раздела 3 названного Приказа результаты мероприятия оформляются инспектором в виде акта о проведении мероприятия по форме согласно приложению N 3 к настоящему порядку.

В пункте 4 раздела 3 Приказа N 145 установлено, что в случае выявления при проведении мероприятия нарушений обязательных требований инспектор принимает в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляет в письменной форме начальнику Службы (либо его первому заместителю, заместителям начальника Службы) мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ. В случае выявления при проведении мероприятия нарушений обязательных требований инспектор в течение трех рабочих дней со дня обнаружения указанных нарушений направляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предписание о прекращении нарушений обязательных требований в соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 20 ЖК РФ.

Однако содержание выданного надзорным органом в адрес Товарищества предписания от 29.12.2017 (описание нарушения, характер предъявляемого требования) не позволяет отнести его к предписанию о прекращении нарушений обязательных требований.

Вместе с тем в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка. Иных оснований для выдачи предписаний, то есть по результатам проведения других мероприятий по контролю, в том числе перечисленных в статье 8.3 Закона N 294-ФЗ, названный Закон не предусматривает.

При этом Закон N 294-ФЗ не содержит положений о различных видах (содержании) выдаваемых предписаний. Законодатель четко устанавливает в статье 17 названного Закона возможность выдачи контролирующим органом по итогам проведения проверки предписания об устранении выявленных нарушений. Сам характер изложенных в предписании требований (о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований и т.д.) не опровергает вывода о том, что такое предписание выдается только по итогам проведения проверки (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ).

Между тем из материалов дела следует и ответчиком по существу не оспаривается, что Инспекцией в отношении Товарищества проверка в порядке, предусмотренном Законом 294-ФЗ, не проводилась. Вмененное в предписании от 29.12.2017 нарушение было выявлено по итогам анализа представленных заявителем сведений о поступлении взносов на капитальный ремонт от собственников помещений, о размере остатка средств на специальном счете. Таким образом, в рассматриваемом случае Инспекция, получив по итогам проведенного анализа представленных Товариществом сведений доказательства, свидетельствующие о наличии нарушений обязательных требований, могла реализовать свое право на проведение в отношении заявителя внеплановой проверки в предусмотренном Законом N 294-ФЗ порядке и только после ее проведения решить вопрос о выдаче предписания.

Проведенные ответчиком мероприятия не являются проверкой в смысле, придаваемом этому понятию Законом N 294-ФЗ. Само по себе наличие у Инспекции полномочий на выдачу предписаний не освобождает ее от обязанности соблюдения установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих ненормативных правовых актов. Иной подход исключает возможность реализации юридическим лицом предоставленных ему Законом N294-ФЗ прав (статье 21).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда о том, что оспариваемое предписание от 29.12.2017 вынесено в отсутствие предусмотренных действующим законодательством оснований. Данное предписание не соответствует положениям части 5 статьи 8.3, статьям 17, 21 Закона N 294-ФЗ и, как следствие, нарушает права и законные интересы Товарищества.

Иная позиция ответчика подлежит отклонению, поскольку основана на ошибочном толковании действующего законодательства. Надзорным органом в данном случае не были учтены внесенные Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ в Закон N 294-ФЗ изменения (дополнение его статьей 8.3), регулирующие вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и вступившие в силу (действующие) с 01.01.2017.

Основываясь на содержании акта от 29.12.2017 N 3, суд первой инстанции установил, что документами, которые были исследованы Инспекцией при проведении мероприятий по контролю явились протокол общего собрания собственников помещений от 17.04.2017 N 1, а также сведения о поступлении взносов на капитальный ремонт от собственников помещений в МКД, формирующих фонд капитального ремонта на специальном счете, о размере остатка средств на специальном счете за 2017 год. В данных сведениях за апрель, май, июль 2017 года указаны суммы списания израсходованных денежных средств (графа 18 размер денежных средств, израсходованных на проведение капитального ремонта). Вместе суд обоснованно принял во внимание наличие в материалах дела договоров на выполнение работ от 17.04.2017 NN ИТ-МТ 0125, ИТ-МА 0123, ИТ-МХ 0124, актов выполненных работ, которые ответчиком не исследовались при выдаче оспариваемого предписания, однако без их изучения однозначно установить, какие именно работы были произведены, какое оборудование установлено (заменено), представляется невозможным. Кроме того, имеющаяся в деле переписка между ТСЖ "На Кузнечной" и Инспекцией свидетельствует о том, что надзорным органом на основании возражений заявителя был вынесен приказ от 15.02.2018 N 66-сн о внесении изменений в акт и предписание от 29.12.2017, срок исполнения которого был установлен до 26.03.2018.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства во взаимной связи с подлежащими применению положениями действующего законодательства, апелляционный суд приходит к выводу о наличии в рассматриваемом случае совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого предписания недействительным.

Доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны несостоятельными, поскольку не опровергают законности принятого судебного акта в силу вышеизложенного.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Арбитражного суда Ивановской области от 03.10.2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 03.10.2018 по делу N А17-2998/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу службы государственной жилищной инспекции Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Т.А. Щелокаева