Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2019 г. N 04АП-7487/18

г. Чита

06 февраля 2019 г.

дело N А19-21020/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 февраля 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Иркутской области с участием судьи Хромцовой Н.В. при ведении протокола совершения отдельного процессуального действия секретарём судебного заседания Васильевой А.И. апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 ноября 2017 года по делу N А19-21020/2018 по заявлению Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (ОГРН 1083808000671, ИНН 3808171820) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966) о признании незаконным решения от 07.06.2018 N 672/18,

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - общества с ограниченной ответственностью "Автодрайв" (ОГРН 1053848016420, ИНН 3837002898),

(суд первой инстанции судья Козлова И.В.),

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области - Бардаханова М.Р.Ю. - представителя по доверенности N 5643/18 от 12.12.2018,

от Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области - Петровой М.Г. - представителя по доверенности N 72 от 06.04.2018, Нагабедян А.С. - представителя по доверенности N 4 от 28.01.2019,

от общества с ограниченной ответственностью "Автодрайв" - не явился, извещен,

установил:

Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 07.06.2018 N 672/18.

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 10.09.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Автодрайв" (далее - ООО "Автодрайв").

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 13 ноября 2018 года заявленные требования удовлетворены. Решение Управления от 7 июня 2018 года N 672/18 по делу N 1-00-28/38-18 признано незаконным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

На Управление возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, антимонопольный орган обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного, принятого при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела

В судебном заседании представитель Управления поддержала доводы апелляционной жалобы.

Министерство в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу считает обжалуемое решение законным и обоснованным. Просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Представители Министерства в судебном заседании выразили несогласие с доводами апелляционной жалобы.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако ООО "Автодрайв" явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, изучив материалы дела, выслушав представителей Управления и Министерства, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, решением Управления от 07.06.2018 N 672/18 по делу N 1-00-28/38-18 Министерство признано нарушившим пункт 2 часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Нарушение выражено в необоснованном отказе ООО "Автодрайв" в установлении маршрута "г. Слюдянка (Автокасса) - г. Иркутск (Автовокзал)", что по мнению Управления влечёт за собой (может повлечь) недопущение, ограничение, устранение конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа наземным транспортом по маршруту "г. Слюдянка (Автокасса) - г. Иркутск (Автовокзал)" хозяйствующего субъекта, желающего осуществлять деятельность по перевозке пассажиров и багажа по указанному маршруту.

Не согласившись с выводами указанными в оспариваемом решении, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности обжалуемого решения правильным, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Оспариваемое решение принято 07.06.2018, в суд заявитель обратился 04.09.2018, то есть в пределах срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

Из пояснений заявителя установлено, что распоряжение N 215-мр от 05.06.2017 ООО "Автодрайв" об отказе в установлении маршрута "г. Слюдянка (Автокасса) - г. Иркутск (Автовокзал)" принято в соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 14.06.2016 N 359-пп "Об установлении Порядка установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области (в том числе порядка рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также оснований для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, оснований для отмены данных маршрутов)", а именно в связи с наличие совпадений с действующими межмуниципальными маршрутами более чем на 60% (подпункт 5 пункта 33 Порядка), в связи с чем, его действия в рамках норм закона не могут расцениваться как ограничивающие или нарушающие Закон о защите конкуренции.

В свою очередь, по заявлению антимонопольного органа критерий о наличии совпадений с действующими межмуниципальными маршрутами более чем на 60%, изначально является ограничивающим конкуренцию и как следствие нарушающим нормы Закона о защите конкуренции.

Этот критерий неисполним (непреодолим) и не может быть пройден, так как большая протяженность межмуниципального маршрута проходит по трассе, что и будет составлять 60% совпадения с другими, уже имеющими маршрутами.

Согласно статье 1 Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

Согласно Обзору по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденному Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В мотивировочной части решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии пунктом 3.3. статьи 41 Закона о конкуренции должны быть указаны фактические и иные обстоятельства дела, установленные комиссией, в том числе обстоятельства, установленные в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, и обстоятельства, установленные в ходе проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, доказательства, на которых основаны выводы комиссии об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым комиссия отвергла те или иные доказательства, приняла или отклонила приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Согласно оспариваемому решению, Министерство необоснованно отказало ООО "Автодрайв" в установлении испрашиваемого межмуниципального маршрута, тем самым нарушило пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По мнению антимонопольного органа, действия, заявителя выразившиеся в необоснованном отказе обществу в установлении маршрута могут привести к ограничению, недопущению или устранению конкуренции путём лишения возможности потенциальных хозяйствующих субъектов получить право осуществления перевозок по межмуниципальным маршрутам.

Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии в совершенных действиях Министерства нарушения норм Закона о защите конкуренции по следующим основаниям.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений настоящего Федерального закона, законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Порядок установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении межмуниципальных маршрутов, основания для отмены межмуниципальных маршрутов) установлен Постановлением Правительства Иркутской области от 14.06.2016 N 359-пп (далее - Порядок).

Согласно указанному Порядку, в редакции, действующей на момент рассмотрения заявления ООО "Автодрайв", межмуниципальные маршруты регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом образуют на территории Иркутской области единую маршрутную сеть (п. 2).

В соответствии с пунктом 3 Порядка исполнительным органом государственной власти Иркутской области, уполномоченным на установление, изменение, отмену межмуниципальных маршрутов, является Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области.

В соответствии с пунктом 25 Порядка, уполномоченный орган с учетом решения Комиссии в течение четырех рабочих дней со дня утверждения протокола Комиссии принимает решение об установлении, изменении, отмене межмуниципального маршрута либо об отказе в установлении, изменении, отмене межмуниципального маршрута, которое оформляется правовым актом уполномоченного органа.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 33 Порядка, основанием для отказа в установлении, изменении межмуниципальных маршрутов является наличие совпадений с действующими межмуниципальными маршрутами более чем на 60%.

Из материалов дела следует, что согласно протоколу N 7 заседания комиссии по рассмотрению вопросов установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом от 31.05.2017 комиссия пришла к выводу о наличии оснований для отказа ООО "Автодрайв" в установлении автобусного маршрута "г. Слюдянка (Автокасса) - г. Иркутск (Автовокзал)" в связи с тем, что данный маршрут дублирует уже существующие маршруты N 543 "г. Слюдянка (Автокасса) - г. Иркутск (Ж.Д.вокзал)" и N 548 "г. Слюдянка (Автокасса) - г. Иркутск (Автовокзал)" более чем на 60%. Министерство с учетом решения комиссии издало распоряжение от 05.06.2017 N 215-мр "Об отказе в установлении межмуниципального автобусного маршрута "г. Слюдянка (Автокасса) - г. Иркутск (Автовокзал)".

В материалы дела заявителем в подтверждение факта совпадения маршрутов с испрашиваемым третьим лицом представлены паспорта автобусных маршрутов N 543 и N 548, исследовав которые суд первой инстанции так же констатировал совпадение более чем на 60%, что по существу антимонопольным органом не оспаривается.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции верно установлено, что отказ ООО "Автодрайв" в установлении маршрута является основанным на нормативно - правовом акте, регулирующем порядок рассмотрения таких заявлений, в связи с чем, является законным.

Совершение Министерством действий в соответствии с нормативно-правовым актом, не может расцениваться как нарушение Закона о конкуренции и не свидетельствует о лишении возможности потенциальных хозяйствующих субъектов получить право осуществления перевозок.

В ходе судебного разбирательства судом первой инстанции установлено, что по аналогичным основаниям, что и в рассматриваемом случае, отказы состоялись и другим организациям по иным маршрутам (распоряжения N 18-мр от 26.01.2018, N 27-мр от 26.01.2018).

Довод антимонопольного органа, о том, что критерий о совпадении маршрутов более чем на 60% изначально влечёт ограничение конкуренции, так как критерий не может быть пройден, поскольку большая часть межмуниципального маршрута проходит по трассе, правомерно не приняты судом.

Указанный критерий заложен в нормативно-правовом акте, который на момент вынесения распоряжения от 05.06.2017 N 215-мр не был отменен, изменен или признан недействующим, в связи с чем, являлся обязательным для заявителя.

Не изменяет выводов суда и тот факт, что впоследствии указанный критерий исключен из Порядка в связи с изменением редакции нормативно-правового акта, поскольку изменение содержания нормативного правого акта в компетенции заявителя не находится.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции равно как суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемое решение не соответствует Закону о защите конкуренции, Федеральному закону N 220-ФЗ.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 ноября 2018 года по делу N А19-21020/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Басаев Д.В. Желтоухов Е.В.