Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2019 г. N 15АП-737/19

город Ростов-на-Дону

06 февраля 2019 г.

дело N А53-31319/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 февраля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Филимоновой С.С.,

судей Гуденица Т.Г., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

при участии представителя заявителя Бурмакина Н.В. по доверенности от 20.03.2018; Межрегионального управления ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны РФ (по Южному Федеральному округу) Лемешко Е.В. по доверенности от 09.01.2019, Осминкиной Е.А. по доверенности от 09.01.2019; представителя Блошенко В.А. Осминкиной Е.А. по доверенности от 19.11.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

федерального государственного бюджетного учреждения "Санаторно-курортный комплекс "Анапский" Министерства обороны Российской Федерации на определение Арбитражного суда Ростовской области от 10.12.2018 о прекращении производства по делу N А53-31319/2018 (судья Лебедева Ю.В.) по заявлению ФГБУ "Санаторно-курортный комплекс "Анапский" Министерства обороны Российской Федерации к начальнику 2 отдела (проверок) Межрегионального управления ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны РФ (по Южному Федеральному округу) Блошенко Виктору Анатольевичу об оспаривании акта контрольных мероприятий отдельных вопросов финансово-экономической и хозяйственной деятельности

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное бюджетное учреждение "Санаторно-курортный комплекс "Анапский" (далее - заявитель, учреждение, ФГБУ "Санаторно-курортный комплекс "Анапский") обратилось в арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к начальнику 2 отдела (проверок) Межрегионального управления ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны РФ (по Южному Федеральному округу) Блошенко Виктору Анатольевичу с заявлением:

- о признании незаконным включения в акт контрольных мероприятий отдельных вопросов финансово-экономической и хозяйственной деятельности учреждения от 17.11.2017 N 45 сведений о неправомерности (незаконности) расходования денежных средств на сумму 348 127 руб. 50 коп., о неправомерности (незаконности) расходования денежных средств по оплате работ по текущему ремонту кровли спального корпуса (литер А) филиала "Дом отдыха "Бетта" в сумме 1 952 692 руб. 31 коп., о завышении стоимости услуг по санитарному содержанию внутренних площадей и прилегающей территории военных городков филиалов Учреждения в 2014 году на общую сумму 18 376 001 руб. 24 коп.;

- о возложении на начальника 2 отдела (проверок) Межрегионального управления ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации (по Южному военному округу) обязанности исключить из всех разделов акта контрольных мероприятий отдельных вопросов финансово-экономической и хозяйственной деятельности учреждения от 17.11.2017 N 45 сведения: о неправомерности (незаконности) расходования денежных средств на сумму 348 127 руб. 50 коп., о неправомерности (незаконности) расходования денежных средств по оплате работ по текущему ремонту кровли спального корпуса (литер А) филиала "Дом отдыха "Бетта" в сумме 1 952 692 руб. 31 коп., о завышении стоимости услуг по санитарному содержанию внутренних площадей и прилегающей территории военных городков филиалов учреждения в 2014 году на общую сумму 18 376 001 руб. 24 коп.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.08.2018 заявление принято к производству и возбуждено производство по делу N А32-27628/2018.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.09.2018 дело N А32- 27628/2018 передано по подсудности в Арбитражный суд Ростовской области.

Представитель заявителя в порядке ст. 49 АПК РФ заявил об отказе от заявленных требований в части признания незаконным включения в акт контрольных мероприятий отдельных вопросов финансово-экономической и хозяйственной деятельности учреждения от 17.11.2017 N 45 сведений о неправомерности (незаконности) расходования денежных средств на сумму 348 127,50 руб.; в остальной части просил удовлетворить заявленные требования.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 10.12.2018 суд принял отказ от части требований, производство по делу N А53-31319/2018 прекратил.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просил определение отменить в части прекращения производства по требованиям учреждения о признании незаконным включения в акт контрольных мероприятий отдельных вопросов финансово-экономической и хозяйственной деятельности учреждения от 17.11.2017 N 45 сведений о неправомерности (незаконности) расходования денежных средств по оплате работ по текущему ремонту кровли спального корпуса (литер А) филиала "Дом отдыха "Бетта" в сумме 1 952 692 руб. 31 коп., о завышении стоимости услуг по санитарному содержанию внутренних площадей и прилегающей территории военных городков филиалов учреждения в 2014 году на общую сумму 18 376 001 руб. 24 коп.

Апелляционная жалоба мотивирована несогласием с выводом суда первой инстанции о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду.

Заинтересованное лицо с доводами жалобы не согласилось по основаниям, изложенным в отзыве, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали правовые позиции по делу.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва заинтересованного лица, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 30.10.2017 по 23.11.2017 в отношении объекта проверки ФГБУ "Санаторно-курортный комплекс "Анапский" субъектом финансового контроля - Межрегиональным управлением ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации (по Южному военному округу) проведены контрольные мероприятия, по результатам которых был составлен акт контрольных мероприятий от 17.11.2017 N 45.

Не согласившись с выводами контрольной группы, отраженными в акте контрольных мероприятий, ФГБУ "Санаторно-курортный комплекс "Анапский" направлены возражения на акт от 17.11.2017 N 45.

Согласно Протоколу N 14 от 20.12.2017 возражения ФГБУ "Санаторно-курортный комплекс "Анапский", рассмотренные Межрегиональным управлением ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны РФ (по Южному Федеральному округу) оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с указанным актом контрольных мероприятий, учреждение обратилось с административным исковым заявлением в Анапский городской суд Краснодарского края.

Определением Анапского городского суда от 19 февраля 2018 года в принятии административного искового заявления было отказано и разъяснено право на обращение с указанным иском в Арбитражный суд Краснодарского края. Апелляционным определением от 17 апреля 2018 года определение Анапского городского суда от 19 февраля 2018 года оставлено без изменения, а частная жалоба учреждения - без удовлетворения.

Неподведомственность спора арбитражному суду является основанием для прекращения производства по делу, за исключением случая, когда производство по делу уже было прекращено судом общей юрисдикции в связи с неподведомственностью, поскольку в противном случае заинтересованное лицо будет лишено права на судебную защиту своих прав и законных интересов.

В случае спорной подведомственности при наличии вступившего в законную силу постановления суда общей юрисдикции о прекращении производства по делу либо об отказе в принятии заявления в связи с тем, что оно подведомственно арбитражному суду, арбитражный суд не вправе прекратить производство по делу со ссылкой на то, что дело подведомственно суду общей юрисдикции, а не арбитражному суду.

Споры между судами о подведомственности недопустимы, поскольку издержки юрисдикционной неопределенности не должны возлагаться на заинтересованных лиц.

Не согласившись с указанным актом контрольных мероприятий, учреждение обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В силу статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

Соответственно, удовлетворение заявленных требований должно вести к восстановлению нарушенных прав заявителя по делу.

Согласно статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в судебном порядке с использованием способов защиты, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иными способами, установленными законом.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права, и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 Кодекса, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно- распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено. Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Частью 1 статьи 27 АПК РФ установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом первой инстанции обоснованно установлено, что заявителем фактически оспариваются выводы проводившей проверку комиссии, изложенные в акте проверки N 45 от 17.11.2017. Из текста оспариваемого акта следует, что в нем фиксировался ход и результаты проверки.

Вместе с тем, оспариваемый в части акт проверки не создает для учреждения каких-либо обязанностей, не влияет на осуществление его прав. Поскольку указанный акт не носит властного характера, он не может быть охарактеризован как ненормативный акт, нарушающий права заявителя.

Указанный акт не содержит юридически властного волеизъявления либо предписания, не направлен на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей. Данный документ не является окончательным документом проверки, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Таким образом, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что в рассматриваемом случае акт проверки не может быть признан недействительным в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, и правомерно прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность сделанных судом первой инстанции и подтвержденных материалами дела выводов.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым указать, что признание судом незаконными конкретных действий (бездействия) государственного органа предполагает устранение, прекращение этих действий и, соответственно, восстановление нарушенных прав заявителя.

С учетом изложенного жалоба может быть удовлетворена только в случае, если вменяемыми неправомерными действиями (бездействием) действительно нарушены те или иные права и законные интересы подателя жалобы и ее удовлетворение приведет к восстановлению нарушенных прав.

Заявитель не смог в заседании обосновать, каким образом оспариваемый акт нарушает права учреждения, и как признание этого акта недействительным может восстановить права и интересы учреждения.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению определения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Ростовской области от 10.12.2018 о прекращении производства по делу N А53-31319/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Т.Г. Гуденица М.В. Соловьева