Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2019 г. N 11АП-20863/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 5 июля 2019 г. N Ф06-47530/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Самара

06 февраля 2019 г.

Дело N А49-6881/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 февраля 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Лихоманенко О.А., судей Бажана П.В., Рогалевой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Романенко А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кротова Александра Евгеньевича на решение Арбитражного суда Пензенской области от 14.11.2018 по делу N А49-6881/2018 (судья Дудорова Н.В.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Кротова Александра Евгеньевича (ОГРН 306583603400047, ИНН 583600270753) к администрации города Пензы (ОГРН 1025801358945, ИНН 5836010360) при участии в деле в качестве третьих лиц, на заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Пензенской области (ОГРН 1027700485757, ИНН 7705401340), Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы (ОГРН 115836000022, ИНН 5836670173), об оспаривании ненормативного правового акта,

с участием в судебном заседании:

от индивидуального предпринимателя Кротова Александра Евгеньевича - представителя Щепетихина В.Н. (доверенность от 16.07.2018),

от иных лиц представители не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кротов Александр Евгеньевич (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением (с учетом принятого судом уточнения заявленных требований) об оспаривании отказа администрации города Пензы в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства по адресу: г. Пенза, ул. Суворова, 168А, оформленного постановлением от 05.04.2018 N 566, в части отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельного параметра разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в виде уменьшения минимальной площади земельного участка с кадастровым номером 58:29:4003007:243 до 264кв.м.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Пензенской области, Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 14.11.2018 по делу N А49-6881/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Предприниматель в апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению Предпринимателя, обжалованное судебное решение является незаконным и необоснованным.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Предприниматель указывает, что принадлежащий ему спорный объект недвижимости был построен и введен в эксплуатацию до введения в действие Правил землепользования и застройки города Пензы. Земельный участок имеет вид разрешенного использования "для размещения незавершенного строительством многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря", для изменения вида разрешенного использования участка на "магазины торговой площадью не более 3000 кв. м" ему необходимо получить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительств в части уменьшения размера земельного участка с минимально установленного градостроительным регламентом в 400 кв.м до фактического размера участка площадью 264 кв.м. Полагает, что при этом основное назначение участка в виде "магазин" фактически не меняется.

Администрация города Пензы отзыв на апелляционную жалобу не представила.

В судебном заседании представитель Предпринимателя поддержал апелляционную жалобу по указанным в ней основаниям.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей иных лиц, которые были надлежащим образом извещены о времени и месте проведения судебного заседания.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, заслушав представителя Предпринимателя, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, Предприниматель является собственником объекта недвижимости - нежилого торгово-офисного здания, двухэтажного, подземная этажность - подвал, общей площадью 612,4 кв.м, литера А по адресу: г.Пенза, ул.Суворова, 168А, а также земельного участка из категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для размещения незавершенного строительством многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря, площадью 264 кв.м, с кадастровым номером 58:29:4003007:243, расположенного по тому же адресу. Права собственности зарегистрированы и подтверждены свидетельствами о государственной регистрации права.

Указанный объект недвижимости возведен на основании разрешения от 24.03.2007 на строительство многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специального магазина спортивного инвентаря и введен в эксплуатацию на основании разрешения на ввод в эксплуатацию от 24.11.2008 многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специального магазина спортивного инвентаря.

По результатам градостроительного зонирования территории города Пензы -разделения территории на зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента - решением Пензенской городской Думы от 22.12.2009 N 229-13/5 утверждены Правила землепользования и застройки города Пензы.

Принадлежащий Предпринимателю земельный участок с кадастровым номером 58:29:4003007:243 расположен в зоне обслуживания и деловой активности местного значения Ж-3 - зона многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей. Как указано в Правилах землепользования и застройки указанная зона выделена для формирования жилых районов высокой плотности с размещением многоквартирных домов выше 5 этажей.

Одним из основных видов разрешенного использования для данной территориальной зоны является вид - магазины торговой площадью не более 3000 кв. м.

Также установлены следующие параметры застройки для нежилых зданий: минимальная площадь участка - 400 кв. м; максимальный процент застройки территории -70; предельное количество надземных этажей - не более 18 этажей; для разрешенного вида использования "объекты автосервиса" - не более 2 этажей; предельная высота зданий, строений, сооружений - 90 м; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий - 2 м; минимальный процент озеленения территории - 10 от площади земельного участка; максимальная площадь земельного участка, занимаемая объектами, указанными как "Вспомогательные виды разрешенного использования" настоящего пункта - 50% от площади земельного участка.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению.

30.01.2018 Предприниматель обратился в администрацию города Пензы с заявлением, в котором просил предоставить разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 58:29:4003007:243 площадью 264 кв.м, в территориальной зоне Ж-3 по адресу: г.Пенза, ул.Суворова, 168А, в части уменьшения установленных минимальных отступов от границ земельного участка от точки 1 до точки 2 до 0,5-м, от точки 2 до точки 3 до 1,6-м, от точки 3 до точки 4 до 1,3-м, от точки 4 до точки 1 до 0-м, уменьшения минимальной площади земельного участка до 264кв.м, уменьшения минимального процента озеленения до 0 от площади земельного участка, увеличения максимального процента застройки земельного участка до 97,7 от площади земельного участка.

Распоряжением Главы города Пензы от 09.02.2018 N 7-ПС по данному вопросу были назначены публичные слушания на 05.03.2018, сообщение об этом было опубликовано на официальном сайте администрации города Пензы и в муниципальной газете "Пенза" от 14.02.2018 N 6.

Результаты публичных слушаний оформлены протоколом (том 1 л.д. 92-98) и заключением (том 1 л.д. 99-102).

Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Пензы рекомендовано отказать Предпринимателю в предоставлении испрашиваемого разрешения.

По итогам рассмотрения обращения Предпринимателя, с учетом отрицательного заключения по результатам проведенных публичных слушаний Администрация издала постановление от 05.04.2018 N 566 об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства по адресу: г.Пенза, ул.Суворова, 168А.

С учетом положений части 3 статьи 201 АПК РФ суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявления Предпринимателя.

По общему правилу застройка земельного участка осуществляется при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (статьи 263, 264 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Статьей 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства определяются градостроительным регламентом, устанавливаемым применительно к конкретной территориальной зоне.

В соответствии с частью 1 статьи 40 ГрК РФ правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов (часть 2 статьи 40 ГрК РФ).

Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения (часть 3 статьи 40 ГрК РФ).

По правилам части 4 статьи 40 ГрК РФ проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 Кодекса, с учетом положений статьи 39 Кодекса.

В силу части 5 статьи 40 ГрК РФ на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (часть 6 статьи 40 ГрК РФ).

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 7 статьи 40 ГрК РФ).

Из содержания приведенных норм следует, что основанием для применения части 1 статьи 40 ГрК РФ являются характеристики земельного участка, не позволяющие осуществить строительство или реконструкцию в соответствии с установленными разрешенными параметрами строительства или реконструкции. Орган местного самоуправления вправе рассмотреть вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров именно разрешенного строительства, то есть того объекта, на строительство которого получено разрешение. Иные основания для обращения с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции действующим законодательством не предусмотрены.

Заявление о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции должно содержать обоснование невозможности осуществления строительства в соответствии с установленными предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции; взаимосвязь неблагоприятных характеристик, на которые ссылается заявитель, и характера испрашиваемого отклонения от разрешенных предельных параметров; подтверждение того, что испрашиваемое отклонение может повлиять на устранение (снижение) неблагоприятных факторов; соблюдение технических регламентов при отклонении от разрешенных предельных параметров. Любое испрашиваемое отклонение от предельных параметров разрешенного строительства должно быть обосновано определенными градостроительными и земельными нормами, а равно реальными условиями ведения строительно-монтажных работ в границах используемого земельного участка.

Рассмотрение вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не может быть формальным.

В Правилах землепользования и застройки указано, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению (подпункт 3.10 пункта 3 раздела 4). Минимальная площадь земельного участка применительно к нормам статей 38 и 40 ГрК РФ имеет значение как один из параметров застройки; при выполнении работ по строительству или реконструкции застройщик обязан обеспечить соблюдение этого параметра, установленного градостроительным регламентом, в соответствующих случаях - обратиться в полномочный орган за разрешением на отклонение от предельного параметра.

В силу части 8 статьи 38 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Из материалов дела не следует, что Предпринимателем запроектирован объект, реконструкция или строительство которого не позволит соблюсти установленные градостроительные требования к параметрам земельного участка или объекта.

Из представленной в администрацию города Пензы пояснительной записки, из протокола публичных слушаний, а также из текста заявления в суд следует, что разрешение на отклонение от предельных параметров испрашивается Предпринимателем в целях изменения вида разрешенного использования земельного участка с существующего "для размещения незавершенного строительством многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря" на "магазины торговой площадью не более 3000 кв.м". При этом Предприниматель указывает, что строение возведено до принятия Правил землепользования и застройки и установления градостроительных регламентов, технические характеристики строения соответствуют характеристикам, указанным в разрешении на строительство и в разрешении на ввод объекта в эксплуатацию, и полагает, что основное назначение земельного участка фактически не изменяется - "магазин".

В рассматриваемом случае суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что норма части 1 статьи 40 ГрК РФ не содержит подобных оснований для обращения правообладателя земельного участка за разрешением на отклонение от разрешенных предельных параметров строительства или реконструкции.

Тот факт, что на момент формирования и предоставления земельного участка для строительства многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря отсутствовали утвержденные в установленном порядке Правила землепользования и застройки, не означает отсутствие иных технических регламентов (норм и правил), действовавших в тот период и обязательных при исполнении при строительстве подобного объекта.

Разрешение на строительство и разрешение на ввод в эксплуатацию выданы в отношении определенного объекта капитального строительства - многофункционального модуля под размещение детско-юношеского спортивного клуба и специализированного магазина спортивного инвентаря. Именно для этого объекта сформирован земельный участок и установлено его разрешенное использование. Целевое назначение такого объекта не является идентичным назначению объекта - магазин торговой площадью менее 3000 кв.м.

Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства осуществляется полномочным органом местного самоуправления в установленной законом процедуре, обеспечивающей соблюдение баланса интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты соответствующими отклонениями.

Законодательством предусмотрена специальная процедура, предшествующая стадии принятия решения по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства - проведение публичных слушаний по данному вопросу. Указанная стадия означает открытое обсуждение означенного вопроса с привлечением всех заинтересованных лиц.

При этом из толкования приведенных норм материального права в их совокупности следует, что проведение публичных слушаний по указанному вопросу является обязательным, а их результат подлежит обязательному учету. Наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

Обязательность учета мнения населения, выраженного в ходе проведения публичных слушаний, следует также из положений Конституции Российской Федерации (статьи 2, 3, 32), Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющего общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении, в том числе путем проведения публичных слушаний по вопросам местного значения исходя из интересов населения (статья 1, пункт 3 части 3 статьи 28), Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.03.2014 N ВАС-2000/14.

Публичные слушания по спорному вопросу были организованы и проведены Администрацией в соответствии с требованиями законодательства, на обсуждение были вынесены вопросы предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров в части уменьшения минимальной площади земельного участка до 264 кв. м, уменьшения установленных минимальных отступов от границ земельного участка, уменьшения минимального процента озеленения до 0% от площади участка, увеличения максимального процента застройки участка до 97,7% площади участка.

Протокол публичных слушаний содержит единогласное волеизъявление участников публичных слушаний против предоставления Предпринимателю разрешения на испрашиваемые отклонения от предельных параметров, обоснованное тем, что объект, находящийся на спорном земельном участке, используется Предпринимателем не в соответствии с его целевым назначением - для размещения детско-юношеского спортивного клуба, фактически в здании располагаются пекарня, магазин вино-водочных изделий и т.п.; здание имеет конструктивные элементы (крыльцо, пристрой), которые выходят за границы земельного участка.

С учетом отрицательного заключения о результатах публичных слушаний, протокола заседания комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Пензы Администрацией издано оспариваемое постановление.

Поскольку Предпринимателем не представлено надлежащих доказательств наличия у него предусмотренных частью 1 статьи 40 ГрК РФ оснований для получения разрешения на отклонение от предельно допустимых разрешенных параметров строительства или реконструкции, полномочным органом местного самоуправления принято решение об отказе в предоставлении разрешения на отклонение в соответствии с результатами публичных слушаний, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания не соответствующим закону оспариваемого решения.

Предприниматель также не представил доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым решением Администрации, поскольку отказ в предоставлении разрешения на отклонение не лишает его права на пользование объектом недвижимости и земельным участком в соответствии с параметрами и целями, определенными разрешительными и правоустанавливающими документами.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое постановление не противоречит подлежащим применению к спорным правоотношениям правовым нормам, не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, так как не основаны на законе и не опровергают обстоятельства, установленные судом первой инстанции.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного решения в соответствии с частями 3 и 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

На основании части 1 и 5 статьи 110 АПК РФ суд апелляционной инстанции относит на Предпринимателя расходы по уплате государственной пошлины, понесенные им при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 14 ноября 2018 года по делу N А49-6881/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

О.А. Лихоманенко

Судьи

П.В. Бажан Е.М. Рогалева