Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2019 г. N 12АП-336/19

г. Саратов

08 февраля 2019 г.

Дело N А06-7992/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 февраля 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Комнатной Ю.А.,

судей Кузьмичева С.А., Смирникова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Поливановой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Парк Планета"

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 04 декабря 2018 года по делу N А06-7992/2018 (судья Колмакова Н.Н.)

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Парк Планета" (ОГРН 1053001676420, ИНН 3009013049, 416456, обл. Астраханская, р-он Приволжский, пос. Новоначаловский, ул. Шоссейная,.2А)

к Администрации муниципального образования "Город Астрахань" (ОГРН 1033000821809, ИНН 3015009178, 414000, г. Астрахань, ул. Чернышевского, д. 6)

о признании недействительным распоряжения УМК АМО "Город Астрахань" N 36-18/зк от 22.05.2018, предписания УМК АМО "Город Астрахань" N 12 от 05.07.2018, а также об отмене результатов проверки, содержащихся в акте проверки N 160 от 05.07.2018,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора:

Прокуратура Астраханской области (ОГРН 1033000803109, ИНН 3017002876, 414000, г. Астрахань, ул. Набережная Приволж.Затона, д. 13, корп. 1)

при участии в судебном заседании:

участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилось Общество с ограниченной ответственностью "Парк Планета" (далее - заявитель, ООО "Парк Планета") к Администрации муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Администрация города Астрахани, ответчик) с заявлением о признании недействительным распоряжения Управления муниципального контроля Администрации муниципального образования "Город Астрахань" N 36-18/зк от 22.05.2018, предписания Управления муниципального контроля Администрации муниципального образования "Город Астрахань" N12 от 05.07.2018, об отмене результатов проверки, содержащихся в акте проверки N 160 от 05.07.2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Астраханской области.

Решением от 04 декабря 2018 года Арбитражный суд Астраханской области прекратил производство по делу N А06-7992/2018 в части признания незаконным акта проверки Управления муниципального контроля Администрации МО "Город Астрахань" N 160 от 05.07.2018.

В удовлетворении остальных требований ООО "Парк Планета" суд отказал.

ООО "Парк Планета" не согласилось с решением суда первой инстанции, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Участники процесса, не явившиеся в судебное заседание, извещены о времени и месте его проведения надлежащим образом, явку представителей не обеспечили.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 16.01.2019, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 АПК РФ в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 17.05.2018 в адрес начальника управления муниципального контроля Администрации города Астрахани поступило требование Прокурора г. Астрахань N 7-43/2018 (вх. N 03-03-01-927) о проведении внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства при использовании земельного участка по ул. Н.Островского, 146 г. Астрахани (N 30:12:030771:593) в рамках муниципального земельного контроля, по результатам которой принять меры реагирования в рамках полномочий.

На основании данного требования прокурора распоряжением Управления муниципального контроля администрации муниципального образования "Город Астрахань" (далее - административный орган) N 36-18/зк от 22.05.2018 в отношении ООО "Парк "Планета" была назначена внеплановая документарно-выездная проверка в рамках муниципального земельного контроля.

В ходе проверки установлено, что земельный участок по ул. Н. Островского, 146 с кадастровым номером 30:12:030771:593, общей площадью 23 726 кв.м.; аллея из дикого камня литера Х\Т протяженностью 2062, 2 м.; ограждение литера ХХУН протяженностью 1002, 8 м. по вышеуказанному адресу принадлежат на праве собственности МО "Город Астрахань", что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права.

Кроме того, в ходе визуального осмотра установлено, что на данном земельном участке ООО "Парк "Планета" установлены аттракционы, рыбный ресторан, летняя площадка рыбного ресторана, пивной бар, летнее кафе, летняя сцена, замощение, земельный участок огорожен, доступ ограничен.

Указанные действия, выразившиеся в использовании ООО "Парк "Планета" земельного участка по ул. Н. Островского, 146 без правоустанавливающих документов на земельный участок, квалифицированы административным органом как нарушение обществом земельного законодательства: статей 25, 26, 39.1 Земельного кодекса РФ.

По результатам проверки Управлением муниципального контроля администрации МО "Город Астрахань" в отношении ООО "Парк "Планета" составлен акт проверки N 160 от 05.07.2018, вынесено предписание N 12 от 05.07.2018 по устранению выявленных нарушений на земельном участке по ул. Н. Островского, 146 в срок до 08.10.2018.

ООО "Парк "Планета", считая незаконным распоряжение о проведении проверки, акт проверки и предписание N 12 от 05.07.2018, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу в части признании незаконным акта проверки, указал, что акты проверок сами по себе не порождают для заявителя каких-либо правовых или юридически значимых последствий, препятствующих осуществлению заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности, а также изменяющих или нарушающих права и законные интересы общества.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд указал, что утверждение заявителя об отсутствии законных оснований для проведения внеплановой проверки и необходимости дополнительного согласования проведения проверки с органами прокуратуры не нашли своего подтверждения. Вынесение предписания должностным лицом, проводившим проверку, не противоречит требованиям действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Судебная коллегия отклоняет доводы заявителя о незаконности оспариваемого распоряжения на том основании, что нормы пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ применимы исключительно к приказам (распоряжениям) руководителя органа государственного контроля (надзора), в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки в силу пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля должностным лицом или

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, в рассматриваемом случае подлежит установлению и доказыванию факт наличия поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации либо требования прокурора, адресованных руководителю органа власти, обладающего контрольными полномочиями в соответствующей сфере деятельности, в которых явно и непротиворечиво выражено задание данному органу власти провести проверки определенных субъектов предпринимательской деятельности либо отдельных категорий таких субъектов в соответствии с определенными поручением критериями.

Как указано выше, 17.05.2018 в адрес начальника управления муниципального контроля Администрации города Астрахани поступило требование прокурора г.Астрахань N 7-43/2018 (вх. N 03-03-01-927) о проведении внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства при использовании земельного участка по ул. Н.Островского, 146 г. Астрахани (N30:12:030771:593) в рамках муниципального земельного контроля, по результатам которой принять меры реагирования в рамках полномочий.

Согласно отзыву прокуратуры указанное требование о проведении проверки (обследования) земельного законодательства в отношении земельного участка по ул. Н.Островского, 146 г. Астрахани направлено прокурором г. Астрахани в порядке части 1 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в Управление муниципального контроля администрации МО "Город Астрахань" в связи с поступившими обращениями жителей города и отсутствии со стороны администрации мер, направленных на защиту прав и публичных интересов муниципального образования.

Поскольку основанием вынесения оспариваемого распоряжения Управления муниципального контроля администрации муниципального образования "Город Астрахань" N 36-18/зк от 22.05.2018 о проведении документарно-выездной внеплановой проверки заявителя явилось требование Прокуратуры г. Астрахань от 17.05.2018 года N 7-43/2018 (вх. N 03-03-01-927) о проведении внеплановой проверки, данное распоряжение является законным и не нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Уведомление о проведении проверки и направлении распоряжения было получено ООО "Парк Планета" 30.05.2018, что подтверждено материалами дела (л.д. 58) и представителем заявителя в судебном заседании.

Заявитель указывает, что требование Прокуратуры г. Астрахань от 17.05.2018 года N 7-43/2018 не было направлено Обществу.

Однако действующее законодательство не предусматривает направление требования прокуратуры, адресованное органу государственного (муниципального) контроля (надзора), о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям иным лицам.

Судебная коллегия так же отклоняет доводы Общества об отсутствии оснований для вынесения оспариваемого предписания в силу следующего.

Положениями статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируется главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).

Под муниципальным земельным контролем согласно статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений.

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункты 5, 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

Этой же статьей Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений данной статьи (пункт 2).

В части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Постановлением администрации города Астрахани от 29.05.2013 N 4569 утвержден административный Регламент по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Регламент).

В соответствии с пунктом 1.5. Регламента предмет муниципального контроля составляют организация и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Должностные лица при проведении проверки имеют право давать обязательные для исполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения земельного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (пункт 1.6.1. Регламента).

Результатом исполнения муниципальной функции является:

а) составление акта проверки;

б) принятие мер при выявлении нарушений требований земельного законодательства, а именно:

- выдача предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (в случае выявления нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом);

- направление материалов о выявленных нарушениях в орган, должностные лица которого уполномочены в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в области обеспечения земельного законодательства (в случае выявления фактов нарушения обязательных требований, содержащих признаки административного правонарушения) (пункт 1.8. Регламента).

Управление муниципального контроля администрации муниципального образования "Город Астрахань" является структурным подразделением администрации муниципального образования "Город Астрахань", осуществляет муниципальный земельный контроль, принимает меры по устранению и предотвращению нарушений требований законодательства в пределах своей компетенции, выдает предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований на основании Постановления администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 07.06.2016 N 3622 "Об утверждении Положения об управлении муниципального контроля администрации муниципального образования "Город Астрахань" и его отделах".

Судами установлено и Обществом не оспаривается, что документы, подтверждающие право пользования земельным участком по ул. Н. Островского, 146 с кадастровым номером 30:12:030771:593, общей площадью 23 726 кв.м. и иного недвижимого имущества, указанного в акте проверки от 05.07.2018 N 160, у ООО "Парк Планета" отсутствуют, что является нарушением статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации.

Заявитель в апелляционной жалобе указывает на отсутствие вины Общества в невозможности оформления документов землепользования на земельный участок.

Данный довод отклоняется судебной коллегией, поскольку факт пользования земельным участком в отсутствие документов, подтверждающих право пользования данным участком, установлен судами, в связи с чем оспариваемое предписание N 12 от 05.07.2018 по устранению выявленных нарушений на земельном участке по ул. Н. Островского, 146, является правомерным.

Судебной коллегией так же отклоняется довод Общества о том, что суд первой инстанции неправомерно не приостановил рассмотрение настоящего спора до рассмотрения судом общей юрисдикции протеста прокуратуры на решение Управления Ростреетсра по Астраханской области от 08.10.2018 по делу об административном правонарушении в отношении заявителя по статье 7.1. КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом.

В силу пункта 1 части 1 статьи 145 АПК РФ производство по делу приостанавливается до вступления в законную силу судебного акта соответствующего суда.

По смыслу приведенных норм арбитражный суд обязан приостановить производство по делу при наличии в совокупности двух условий: если в производстве соответствующего суда находится дело, связанное с тем, которое рассматривает арбитражный суд, и если это дело имеет существенное значение для выяснения обстоятельств, устанавливаемых арбитражным судом по отношению к лицам, участвующим в настоящем деле.

В рассматриваемом случае таких оснований не установлено, поскольку оспаривание прокуратурой в суде общей юрисдикции решения Управления Ростреетсра по Астраханской области по делу об административном правонарушении не свидетельствует о невозможности рассмотрения оспариваемого предписания в рамках настоящего производства.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прекращая производство по делу в части признания незаконным акта проверки N 160 от 05.07.2018, суд правомерно указал, что он не соответствует признакам ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в судебном порядке, и не влечет для общества каких-либо правовых или юридически значимых последствий.

Апелляционная жалоба доводов относительно решения суда в данной части не содержит.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Апелляционная жалоба ООО "Парк Планета" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 04 декабря 2018 года по делу N А06-7992/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Ю.А. Комнатная

Судьи

С.А. Кузьмичев А.В. Смирников