Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2019 г. N 17АП-20212/18

г. Пермь

08 февраля 2019 г.

Дело N А60-48977/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 февраля 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гладких Е.О.,

судей Васевой Е.Е., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ситниковой Т.В.,

при участии:

от заявителя - Костенко Н.В. по доверенности от 05.06.2018, Шваб С.Ф. по доверенности от 05.06.2018,

от заинтересованного лица - представитель не явился,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Департамента федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 19 ноября 2018 года

по делу N А60-48977/2018,

принятое судьей Водолазской С.Н.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Костенко Владимира Викторовича (ОГРНИП 304660919600020)

к Департаменту федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (ИНН 6671307658, ОГРН 1106671000457)

о признании недействительным предписания,

установил:

индивидуальный предприниматель Костенко Владимир Викторович (далее - ИП Костенко В.В., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Департаменту федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу, Департамент, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания ль 26.06.2018 N 312-1.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 19.11.2018 (резолютивная часть решения объявлена 12.11.2018) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным судебным актом, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт о признании действительным оспариваемого предписания, поскольку оно соответствует действующему законодательству.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителя для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направило, что на основании части 2 статьи 200 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 25.05.2018 N 906 Департаментом Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу в период с 30.05.2018 по 26.06.2018 проведена внеплановая документарная проверка на предмет выполнения (невыполнения) ИП Костенко В.В. ранее выданного предписания N 267-л-1 от 17.05.2016.

По результатам проверки Департаментом установлено невыполнение предпринимателем предписания N 267-л-1 от 17.05.2016, составлен акт проверки от 26.06.2018.

26.06.2018 ИП Костенко В.В. выдано предписание N 312-1 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, а именно: предписано в срок до 21.08.2019 осуществить корректировку рабочего проекта "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Заречного".

Полагая, что выданное предписание является незаконным, предприниматель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции признал недействительным оспариваемое предписание.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, проверив правильность применения судом первой инстанции норм права, апелляционный суд не усматривает оснований отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы в силу следующего.

Из системного толкования часть 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Полномочия Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу по осуществлению государственного экологического надзора, в том числе надзора в области обращения с отходами закреплены в пунктах 4, 5.1, 5.1.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов; размещение отходов - хранение (складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения) и захоронение отходов (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду); утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

В соответствии со статьей 11 Закона об отходах производства и потребления юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать требования, правила и нормы в области обращения с отходами и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами.

В силу требований статьи 12 Закона об отходах производства и потребления объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 6). Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 7).

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что ИП Костенко В.В. на основании лицензии 066 N 00279 от 23.05.2016 осуществляет деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности. Срок действия лицензии - бессрочно.

Полигон твердых бытовых отходов г. Заречный площадью 10000,8 кв. м передан предпринимателю на основании Постановления муниципального образования "город Заречный" N 132-П от 17.03.1997, договора аренды муниципального имущества N 285А от 19.09.2007.

Приказом Росприроднадзора от 01.08.2014 N 479 "О включении объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов" полигон твердых бытовых отходов N 1754 г. Заречный был включен в государственный реестр объектов размещения отходов (свидетельство о государственной регистрации права 66 АЖ 52274 на сооружение (Полигон ТБО г. Заречный).

Деятельность предпринимателя на полигоне осуществляется на основании Рабочего проекта реконструкции полигона твердых бытовых отходов г. Заречного Свердловской области, разработанного Уральским научно-исследовательским институтом "Академия коммунального хозяйства им. К.Д. Памфилова", получившего положительное заключение экспертной комиссии Государственной экологической экспертизы от 29.10.1998 N 2561.

Согласно проекту глубина котлована полигона составляет 1,2 м, что предотвращает его обваловку. На дно котлована для защиты недр от негативного воздействия от размещенных отходов накладывается противофильтрационный экран, состоящий из глиняного слоя высотой 0,5 м.

Способ складирования отходов, предусмотрен Рабочим проектом реконструкции как высотный. Высота складирования допускается до 15 м.

Полигон ТБО представляет собой участок складирования отходов, который разбит на 11 карт. Складирование ТБО, предусмотренное по проекту, ведется на высоту 3-4 яруса высотой 2 м каждый. В дальнейшем до достижения высоты складирования 15 м соседние карты объединяются, после достижения 15 м, полигон подлежит рекультивации.

На технологических схемах (рисунки) видна схема разгрузки спецавтотранспорта, согласно которой укладка отходов на картах производится методом "надвига", то есть после разгрузки мусоровозов бульдозеры сдвигают выгруженные отходы на рабочую карту, создавая слой высотой до 0,5 м. За счет порядка 20 уплотненных таким образом слоев создается вал с пологим откосом высотой до 2 м. Вал следующей рабочей карты осуществляется по методу "надвига" к предыдущему (складирование методом "надвиг"). При этом методе отходы укладываются снизу вверх.

Уплотнение уложенных на рабочей карте отходов слоями до 0,5 м осуществляется бульдозерами. Данный способ складирования отходов обеспечивает выравнивание вала выгруженных отходов. Сверху осуществляется окончательная изоляция уплотненного слоя грунтом.

Согласно оспариваемому предписанию предпринимателю предписано осуществить корректировку рабочего проекта "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Заречного".

При этом из актов проверки следует, что предпринимателю рекомендуется внесение корректировок в проектную документацию с учетом изменений требований природоохранного законодательства Российской Федерации, вступивших в силу после ввода в эксплуатацию предпринимателем объекта размещения отходов.

Федеральным законом от 29.12.2014 N 458-ФЗ статья 1 Закона об отходах производства и потребления дополнена следующими абзацами: объекты захоронения отходов - предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I - V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах; объекты хранения отходов - специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

Согласно статье 1.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 10.1 Закона о недрах основаниями возникновения права пользования участками недр являются решение Правительства Российской Федерации, принятое, в том числе, для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (часть 3 статьи 11 Закона о недрах).

Вместе с тем согласно статье 19 Закона о недрах собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, изложенным в письме Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28.05.2015 N 05-12-44/12612, на объектах, используемых для размещения отходов, может осуществляться одновременно как складирование отходов на срок более 11 месяцев, так и их изоляция в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. В связи с этим, если проектной документацией объектов, используемых для размещения отходов производства и потребления, предполагается строительство на глубинах более пяти метров подземных сооружений, предусматривающих изоляцию отходов производства и потребления, то такие объекты должны создаваться при условии предварительного геологического изучения недр, в том числе в соответствии с указанными выше требованиями законодательства о недрах. В противном случае создание объектов, используемых для размещения отходов производства и потребления, должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обращения с отходами.

Спорным проектом реконструкции полигона ТБО предусмотрена глубина котлована под карты складирования отходов 1,2 м. Следовательно, захоронение отходов осуществляется в неглубоких горизонтах (до пяти метров), а эта деятельность не подлежит лицензированию в соответствии с Законом о недрах.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По своей правовой природе предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для проверяемого лица.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

О неясности формулировок оспариваемого предписания Департамента свидетельствует невозможность определить, какие именно меры и действия необходимо совершить обществу с целью недопущения в дальнейшем нарушения требований действующего законодательства.

Из актов проверки следует, что предпринимателю рекомендовано провести мероприятия, направленные на приведение в соответствие с проектной документации объекта размещения отходов в части уточнения площади полигона ТБО в г. Заречный, а также приведение в соответствие с действующими требованиями и понятийным аппаратом Закона об отходах производства и потребления и требованиям статьи 11 Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Вместе с тем в оспариваемом предписании с учетом акта проверки содержится требование осуществить корректировку рабочего проекта "Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Заречного с учетом изменений требований природоохранного законодательства Российской Федерации, вступивших в силу после ввода в эксплуатацию предпринимателем объекта размещения отходов.

Каких-либо требований относительно приведения рабочего проекта в соответствие с проектной документации объекта размещения отходов в части уточнения площади полигона ТБО в г. Заречный, как и требования о необходимости проведения государственной экологической экспертизы рабочего проекта оспариваемое предписание не содержит.

При этом доводы административного органа о необходимости уточнения площади полигона твердых бытовых отходов г. Заречный, поскольку согласно пункту 3.1 рабочего проекта общая площадь полигона составляет 9,3 га, а в соответствии с договором аренды N 285 от 19.08.2007 площадь полигона 10000,8 кв. м или 10,8 га, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 26.06.2014 площадь полигона твердых бытовых отходов г. Заречного, переданного предпринимателю, составляет 100000,8 кв.м или 10,00008 га.

В рабочем проекте реконструкции полигона твердых бытовых отходов г.Заречного указана общая площадь полигона 9,3 га без учета площади охранной зоны.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Поскольку вынесенное предписание не соответствует закону, нарушает права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое предписание недействительным.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что все имеющие существенное значение для рассматриваемого дела обстоятельства судом первой инстанции установлены правильно, представленные доказательства полно и всесторонне исследованы и им дана надлежащая правовая оценка.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы администрации, выводы суда первой инстанции не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 19 ноября 2018 года по делу N А60-48977/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.О. Гладких

Судьи

Е.Е. Васева Е.М. Трефилова