Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2019 г. N 12АП-17579/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 31 мая 2019 г. N Ф06-47122/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

11 февраля 2019 г.

Дело N А06-6672/2018

Резолютивная часть постановления объявлена "07" февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "11" февраля 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Степуры С.М.,

судей Акимовой М.А., Веряскиной С.Г.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания Мухамбетовой Д.Ш., рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЭкоЦентр" на решение Арбитражного суда Астраханской области от 19 ноября 2018 года по делу N А06-6672/2018 (судья А.Н. Аюпова)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭкоЦентр" (400066, г. Волгоград, ул. Волгодонская, 7, офис 201, ОГРН 1103444003002, ИНН 3444177534)

к Прокуратуре города Астрахани (г. Астрахань, ул. Советская, д.5/Кирова, д.21)

о признании действий, выразившихся в вынесении представления от 16.04.2018 N 7-53-2018 об устранении нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства незаконными, признании представления недействительным и обязании устранить нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя,

при участии в судебном заседании: от общества с ограниченной ответственностью "ЭкоЦентр" - Китидов Т.А. по доверенности N 164 от 12.10.2018.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ЭкоЦентр" (далее - ООО "ЭкоЦентр", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к прокуратуре города Астрахани о признании недействительным представления от 16.04.2018 N 7-53-2018.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 19 ноября 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "ЭкоЦентр", не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

С апелляционной жалобой от общества с ограниченной ответственностью "ЭкоЦентр" поступили копии путевых листов и сведения из системы ГЛОНАСС. В судебном заседании представитель общества ходатайствовал о приобщении указанных документов к материалам дела.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев представленные документы, отказывает в их приобщении к материалам дела на основании части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с необоснованностью и отсутствием доказательств уважительности причин невозможности представления данных документов в суд первой инстанции.

От прокуратуры города Астрахани в канцелярию суда посредством факсимильной связи поступили возражения на апелляционную жалобу с приложением апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 14.11.2018.

Суд полагает необходимым возвратить возражения на апелляционную жалобу с приложенным апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 14.11.2018 в связи с ненадлежащим направлением в суд апелляционной инстанции.

Прокуратура города Астрахани в судебное заседание не явилась, извещена о времени и месте судебного заседания, надлежащим образом, в порядке статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 15.01.2019, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что прокуратурой города Астрахани в связи с обращением Михайловой Е.С. по вопросу несанкционированной свалки твердых коммунальных отходов по ул. 2-я Степная д. 41 г. Астрахани проведена проверка исполнения природоохранного законодательства.

В ходе проверки выявлено захламление твердыми коммунальными отходами вдоль проезжей части по ул. 2-я Степная г. Астрахани в районе домов N 25, 39, 41, как с фасадной части домов, так и с торцевых сторон вышеуказанных домов, образовавшееся вследствие переполнения бункера, расположенного по адресу г. Астрахань, ул. 2-я Степная/пер. Каспийский.

По результатам проведенной проверки и.о. прокурора района - советником юстиции Калининым Д.А. 16.04.2018 в отношении директора Астраханского филиала ООО "ЭкоЦентр" Кузьминой Э.М. внесено представление N 7-53-2018 об устранении допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а именно, возложена обязанность усилить контроль за исполнением подчиненными сотрудниками требований законодательства в сфере охраны окружающей среды, принять меры по рассмотрению вопроса о периодичности вывоза бункера по ул. 2-я Степная/пер. Каспийский, г. Астрахани, в целях предотвращения образования несанкционированных свалок; принять иные меры по устранению выявленных нарушений и недопущению подобного впредь.

Не согласившись с вынесенным представлением ООО "ЭкоЦентр" обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с настоящим заявление.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия нарушений в действиях прокурора г. Астрахани при вынесении оспариваемого представления, вынесения представления в пределах предоставленных полномочий и его соответствия действующему законодательству.

Суд апелляционной инстанции приходит к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 28 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, другими организациями и гражданами.

Согласно статье 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу пункта 2 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 198 АПК РФ заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1) прокуратура наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона N 2202-1, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 Федерального закона N 2202-1).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6 Закона о прокуратуре).

При этом из указаний, содержащихся в пункте 13 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", следует, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Также в определение Конституционный Суд Российской Федерации от 18 июля 2017 года N 1742-О было указано, что по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Таким образом, оспариваемое представление, вынесенное прокурором в адрес директора Астраханского филиала ООО "ЭкоЦентр" Кузьминой Э.М. и содержащее требования о его рассмотрении и принятии мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы ООО "ЭкоЦентр" (Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2007 г. N 1865/07, Определение Верховного Суда РФ от 21.03.2018 N 77-КГПР17-39).

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7. КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов и иных органов и должностных лиц, подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативных или ненормативных, носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации (определения КС РФ от 5.11.2002 N 319-О и от 20.12.2005 N 518-О).

Вместе с тем, порядок такого обжалования - в суд общей юрисдикции либо арбитражный, соответственно по правилам главы 25 ГПК РФ или 24 АПК РФ - зависит от сферы охраняемого прокуратурой правоотношения.

В данном случае из оспариваемое представление адресовано непосредственно директору Астраханского филиала ООО "ЭкоЦентр" Кузьминой Э.М., которой рекомендовано рассмотреть с участием прокурора настоящее представление и принять меры к устранению отмеченных в нем нарушений закона (возложена обязанность усилить контроль за исполнением подчиненными сотрудниками требований законодательства в сфере охраны окружающей среды, принять меры по рассмотрению вопроса о периодичности вывоза бункера по ул. 2-я Степная/пер. Каспийский, г. Астрахани, в целях предотвращения образования несанкционированных свалок; принять иные меры по устранению выявленных нарушений и недопущению подобного впредь).

Суд апелляционной инстанции также считает, что оспариваемое представление выдано руководителю филиала общества и предусматривает наступление правовых последствий за его неисполнение именно для этого физического лица, а не для организации.

Кроме того, суд апелляционной инстанции установил, что директор Астраханского филиала ООО "ЭкоЦентр" Кузьмина Э.М. обратилась с заявлением об оспаривании представления от 16.04.2018 N 7-53-2018. Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 11.09.2018 г. по делу N 2а-2891/2018 г., оставленным без изменения апелляционным определением Астраханского областного суда от 11.11.2018 по делу N 33а-4161/2018, в удовлетворении требований директора Астраханского филиала ООО "ЭкоЦентр" Кузьминой Эллы Михайловны к прокурору города Астрахани о признании действий по вынесению представления N 7-53-2018 от 16.04.2018 г. незаконными и представления недействительным отказано в полном объеме.

Представитель заявителя в судебном заседании пояснил, что ООО "Экоцентр" обращался с подобным заявлением в суд общей юрисдикции, однако, последним в принятии указанного заявления было отказано по основанию послужил вывод суда о том, что ООО "ЭкоЦентр" является ненадлежащим субъектом по обращению в суд с заявлением об оспаривании представления прокуратуры г. Астрахани, вынесенного в отношении должностного лица Кузьминой Э.М.

Довод апелляционной жалобы о том, что вышеуказанный судебный акт не является преюдициальным по настоящему делу.

В соответствии с правовой позицией Конституционного суда РФ следует, что свойства обязательности и преюдициальности вступившего в силу судебного решения различаются. Если преюдициальность обусловливает лишь признание в другом деле ранее установленных фактов (т.е. выступает формальным средством доказывания или основанием для освобождения от доказывания), то общеобязательность является более широким понятием, включающим наряду с преюдициальностью также исполнимость содержащихся в резолютивной части судебного решения властных предписаний о конкретных правах и обязанностях субъектов. Игнорирование в гражданском процессе выводов, содержащихся во вступившем в законную силу решении по другому делу, может привести к фактическому преодолению окончательности и неопровержимости вступившего в законную силу судебного акта без соблюдения установленных законом особых процедурных условий его пересмотра, т.е. к произволу при осуществлении судебной власти, что противоречило бы ее конституционному назначению, как оно определено правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в его постановлениях от 11.05.20056 N 5-П и от 05.02.2007 N 2-П.

Позицию апеллянта апелляционная коллегия расценивает как направленную на преодоление вступившего в законную силу решения Кировского районного суда г. Астрахани от 11.09.2018 г. по делу N 2а-2891/2018 г.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что настоящий спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем, решение суда первой инстанции подлежит отмене, а производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

При подаче заявления ООО "ЭкоЦентр" уплачена государственная пошлина в размере 3000 руб. по платежному поручению от 21.06.2018 N 4098 и по платежному поручению от 10.01.2019 N 207 уплачена государственная пошлина в размере 1 500 (одна тысяча пятьсот) руб.

В соответствии со статьей 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина, уплаченная предпринимателем, подлежит возврату.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 19 ноября 2018 года по делу А06-6672/2018 отменить.

Производство по делу А06-6672/2018 прекратить.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "ЭкоЦентр" из федерального бюджета государственную пошлину, уплаченную за рассмотрение заявления в размере 3000 (три тысячи) рублей, перечисленную по платежному поручению от 21.06.2018 N 4098, государственную пошлину, уплаченную за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей, перечисленную по платежному поручению от 10.01.2019 N 207.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.М. Степура

Судьи

М.А. Акимова С.Г. Веряскина