Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2019 г. N 03АП-7770/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 июня 2019 г. N Ф02-2243/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Красноярск

11 февраля 2019 г.

Дело N А33-10503/2018

Резолютивная часть постановления объявлена "04" февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "11" февраля 2019 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иванцовой О.А.,

судей: Борисова Г.Н., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ржихановой Е.Л.,

при участии:

от заявителя (общества с ограниченной ответственностью "РегионИнвест"):

Будникова Н.Б., представителя на основании доверенности от 19.01.2018 N 15-43, паспорта;

от ответчика (администрации города Красноярска): Шаргиной Т.В., представителя на основании доверенности от 17.11.2017 N 04-84/4, паспорта,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Регион-Инвест"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "26" ноября 2018 года по делу N А33-10503/2018,

принятое судьей Раздобреевой И.А.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Регион-Инвест" (ИНН 2464237677, ОГРН 1112468057932) (далее - заявитель, общество, ООО "Регион-Инвест") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к администрации города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758) (далее - ответчик) о признании незаконным решения об отмене выданного разрешения на строительство N 24-308-471-2015 от 31.12.2015, выраженного в письме N 01/380-дг от 06.02.2018.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 26 ноября 2018 года по делу N А33-10503/2018 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, ООО "Регион-Инвест" обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы ООО "Регион-Инвест" ссылается на следующие обстоятельства:

- генеральный план не устанавливает территориальные зоны, а, значит, не может определять градостроительные регламенты и возможность или невозможность возведения объектов капитального строительства;

- решение об отмене разрешения на строительство является незаконным, поскольку принято ответчиком в форме, не соответствующей федеральному закону и уставу муниципального образования.

Администрацией города Красноярска представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором ответчик с доводами апелляционной жалобы не согласился, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на изложенные в ней доводы.

Представитель ответчика в судебном заседании доводы апелляционной жалобы не признал, сослался на основания, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

22.12.2015 в Департамент градостроительства администрации города Красноярска поступило заявление ООО "Регион-Инвест" (вх. N 9016-ек) о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. Жилой дом N 10".

31.12.2015 администрацией города Красноярска на основании статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации ООО "Регион-Инвест" выдано разрешение на строительство N 24-308-471-2015 объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. Жилой дом N 10" сроком действия до 31.12.2024.

Письмом от 06.02.2018 N 01/380-дг, администрации сообщила ООО "Регион-Инвест", что в связи с выявленным несоответствием проектной документации возводимого заявителем объекта капитального строительства требованиям, указанным в части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выданное заявителю разрешение на строительство N 24-308-471-2015 от 31.12.2015 отменено.

Не согласившись с решением об отмене разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-471-2015, выраженным в письме от 06.02.2018 N 01/380-дг, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Оспаривая решение об отмене разрешения на строительство, заявитель в суде первой инстанции указал, что данное решение подписано неуполномоченным лицом и имеет не соответствующую требованиям форму.

При апелляционном обжаловании общество также заявило довод о незаконности решения об отмене разрешения на строительство, поскольку принято ответчиком в форме, не соответствующей федеральному закону и уставу муниципального образования.

Суд апелляционной инстанции, оценив заявленные доводы, приходит к выводу об их отклонении на основании следующего.

Как следует из материалов дела, уведомление об отмене разрешения на строительство подписано заместителем главы города Красноярска.

Компетенция Главы города установлена статьей 41 Устава города Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62 (ред. от 13.11.2015), в соответствии с которой Глава города в установленном Уставом и другими правовыми актами города порядке осуществляет, в том числе следующие полномочия: принимает общеобязательные правила по всем вопросам городского значения, не находящимся в исключительном ведении городского Совета, при отсутствии соответствующих правил, принятых городским Советом; обеспечивает осуществление органами городского самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами края; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством и решениями городского Совета. В порядке, определяемом Главой города, отдельные из перечисленных полномочий Главы города вправе осуществлять его заместители, если это не противоречит законодательству и решениям городского Совета.

Статьей 58 Устава города Красноярска установлено, что в пределах полномочий Главы города и администрации города, установленных федеральными законами, законами края, настоящим Уставом, решениями городского Совета, издаются соответственно постановления и распоряжения администрации города, подписываемые Главой города, а также распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города.

В силу статьи 59 Устава правовые акты города обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города Красноярска предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, а также гражданами. Правовые акты города могут быть изменены, отменены либо их действие полностью или частично приостановлено органами и должностными лицами, принявшими (издавшими) соответствующий правовой акт города, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами городского самоуправления или должностными лицами, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия правового акта города отнесено принятие (издание) соответствующего правового акта города, а в части, регулирующей осуществление органами городского самоуправления отдельных государственных полномочий, - уполномоченным органом государственной власти, либо признаны недействующими по решению суда.

Распоряжением администрации г. Красноярска от 22.12.2006 N 270-р утверждены должностные обязанности заместителей Главы города Красноярска. В соответствии с пунктом 1 приложения N 32 заместитель Главы города издает распоряжения и несет ответственность по вопросам градостроительства и комплексной застройки города, реализации полномочий в области архитектурной деятельности, размещения рекламы, размещения временных сооружений на территории города.

При этом заместитель Главы города ведет вопросы, в том числе, в сфере градостроительства и комплексной застройки города в частности: выдачи разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города (пункт 4.1.2 Приложения N 32).

Таким образом, решение об отмене ранее выданного разрешения на строительство принято уполномоченным лицом в пределах предоставленной компетенции.

Учитывая, что:

- разрешение на строительство от 31.12.2015 N 24-308-471-2015 выдано обществу администрацией города Красноярска,

- действующим законодательством не предусмотрена процедура и порядок отмены разрешений на строительство,

- по содержанию письмо от 06.02.2018 N 01/380-дг представляет собой решение об отмене ранее выданного обществу разрешения на строительство,

- решение об отмене разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-471-2015, оформленное письмом от 06.02.2018 N 01/380-дг, принято администрацией в пределах установленной законом компетенции, подписано уполномоченным лицом,

- именно с принятием указанного решения, оформленного письмом от 06.02.2018 N 01/380-дг, общество связывает возможность наступления для себя неблагоприятных последствий, - суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что принятие указанного решение в форме письма не является основанием для признания его незаконным.

Апелляционная коллегия отмечает, что сам по себе факт уведомления заявителя о принятом решении об отмене разрешения на строительство путем направления письма не нарушает права общества, не препятствует обжалованию принятого решения в установленном порядке, в том числе, по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и не является достаточным основанием для отмены принятого решения органа местного самоуправления.

Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

На основании изложенного суд первой инстанции верно указал, что администрация города Красноярска обладает полномочиями на отмену в порядке самоконтроля принятого ею ранее решения, в том числе, о выдаче разрешения на строительство.

Арбитражный суд Красноярского края, отказывая в удовлетворении заявленного требования, пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемого решения об отмене разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-471-2015, установив, что указанное разрешение на строительство выдано с нарушением норм законодательства.

Апелляционная коллегия поддерживает указанные выводы суда первой инстанции на основании следующего.

Судом апелляционной инстанции установлено, что оспариваемое решение об отмене ранее выданного разрешения на строительство многоквартирного жилого дома принято в связи с выявленным несоответствием послужившей основанием для его выдачи проектной документации объекта капитального строительства требованиям части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно: разрешенным видам использования земельных участков, на территории которых планировалось возведение объекта капитального строительства - многоэтажного многоквартирного жилого дома.

Как верно указал суд первой инстанции, в предмет доказывания по настоящему делу входит установление законности или незаконности ранее выданного разрешения на строительство N 24-308-471-2015 объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. Жилой дом N 10" сроком действия до 31.12.2024, по состоянию на дату его принятия (31.12.2015).

В соответствии с частью 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент выдачи разрешения на строительство - 31.12.2015) к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

Спорное разрешение на строительство выдано уполномоченным органом местного самоуправления в пределах предоставленной муниципальным правовым актом компетенции.

Согласно положениям части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации

В силу части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщику необходимо было направить заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос". Заявление о выдаче разрешения на строительство может быть подано через многофункциональный центр в соответствии с соглашением о взаимодействии между многофункциональным центром и уполномоченным на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления. Указанная норма также содержит исчерпывающий перечень документов, которые прилагаются к заявлению о выдаче разрешения на строительство.

На основании части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Руководствуясь частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уполномоченный орган обязан принять решение об отказе в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Порядок и стандарт предоставления департаментом градостроительства администрации города Красноярска муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, объектов индивидуального жилищного строительства установлен Административным регламентом предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство объекта, утвержденным распоряжением администрации г. Красноярска (далее - Административный регламент).

Пункт 27 Административного регламента определяет порядок рассмотрения заявления и прилагаемых документов, в том числе, устанавливает, что уполномоченный сотрудник строительного отдела департамента осуществляет проверку наличия документов, указанных в пунктах 14, 15 настоящего Регламента, соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям (подпункт 3).

В соответствии с подпунктом 5 пункта 27 Административного регламента при наличии оснований для отказа в предоставлении услуги, предусмотренных пунктом 18 настоящего Регламента, сотрудник осуществляет подготовку ответа заявителю об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Пункт 18 Административного регламента предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги:

1) отсутствие документов, указанных в пунктах 14, 15 настоящего Регламента, за исключением документов, которые запрашиваются Департаментом в порядке межведомственного информационного взаимодействия;

2) несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Таким образом, несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка являлось безусловным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, градостроительный план не является самостоятельным документом территориального планирования, устанавливающим те или иные виды разрешенного использования или параметры разрешенного строительства.

В соответствии с положениями части 1 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (на момент утверждения рассматриваемых градостроительных планов действовали положения названной статьи), подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются:

1) границы земельного участка;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;

5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);

8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Внесение изменений в правила землеустройства и застройки, равно как и внесение изменений в генеральный план не изменяет содержание градостроительных планов, выданных в соответствии с ранее действующими нормативными актами.

В силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство проверяет проектную документацию на предмет соответствия градостроительному плану, приложенному к заявлению, и требованиям, действовавшим на момент выдачи градостроительного плана земельного участка.

Как следует из материалов дела, общество 22.12.2015 обратилось в департамент градостроительства администрации города Красноярска с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. Жилой дом N 10" с приложением соответствующих документов.

Администрацией по результатам рассмотрения указанного заявления обществу 31.12.2015 выдано разрешение на строительство N 24-308-471-2015 указанного объекта капитального строительства сроком действия до 31.12.2024.

Из материалов дела усматривается, что разрешение выдано с учетом отраженного в градостроительном плане условно разрешенного вида использования "размещение жилых домов" и полученного застройщиком по результатам публичных слушаний разрешения на данный условно разрешенный вид использования земельных участков.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, приходит к следующим выводам.

Положения статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на следующих принципах: обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5).

Таким образом, основным документом территориального планирования является генеральный план.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.

Согласно части 1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа.

Частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; 2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем:

1) подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;

2) принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

3) создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Генеральный план является приоритетным документом, определяющим направления развития территорий.

Из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации суд первой инстанции правомерно указал, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Правила землепользования и застройки в рамках установленных генеральным планом функциональных зон выделяют территориальные зоны и действующие в рамках каждой из них правила застройки, в том числе, устанавливаются ограничения и требованиях к характеристикам объектов капитального строительства. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Правила землепользования и застройки как документы по реализации генеральных планов не могут противоречить генеральному плану, а равно и применяться без учета содержания его положений.

Указанный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в Определениях от 13.06.2017 N 307-КГ16-18929, от 06.04.2017 от 06.04.2017 N 32-АПГ17-1, от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7, от 03.10.2017 N307-КГ17-5121.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306 утверждены Правила землепользования и застройки города Красноярска (далее - Правила землепользования и застройки NВ-306, здесь и далее по тексту названный документ приводится в редакции, действовавшей на момент утверждения градостроительных планов).

На момент выдачи спорного разрешения на строительство действовали Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденные решением Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122. Данные правила вступили в силу 15.07.2015.

Исходя из положений части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия решения о выдаче разрешения на строительство) при выдаче разрешения на строительство, уполномоченный на то орган проверяет соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории. Последующее внесение изменений в документы территориального планирования при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство не учитывается, права и возможности землепользователя при застройке земельного участка определяются содержанием предоставленного им градостроительного плана.

На основании изложенного апелляционная коллегия поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что при оценке соответствия представленной проектной документации требованиям градостроительного плана при рассмотрении вопроса о выдаче спорного разрешения на строительство многоквартирного жилого дома в рамках допустимого разрешенного использования земельного участка согласно документам территориального планирования, исследованию подлежит содержание как генерального плана поселения на дату выдачи градостроительных планов, так и содержание действовавших в указанный период Правил землепользования и застройки.

Судом апелляционной инстанции установлено, что обществом планируется строительство объекта капитального строительства, в том числе, на земельных участках с кадастровыми номерами 24:50:0500425:71; 24:50:0500425:143; 24:50:0500425:49; 24:50:0500425:45; 24:50:0500425:70; 24:50:0500425:123; 24:50:0500425:124; 24:50:0500425:125; 24:50:0500425:216; 24:50:0500425:1; 24:50:0500425:4; 24:50:0500425:158; 24:50:0500425:26; 24:50:0500425:193; 24:50:0500425:171; 24:50:0500425:231, которые располагались в установленной Правилами землепользования и застройки N В-306 территориальной зоне перспективного развития (ПР).

В соответствии с пунктом 1 статьи 48 Правил землепользования и застройки N В-306 зоны перспективного развития включают в себя участки территории города, предназначенные для планируемого размещения объектов капитального строительства. В зонах перспективного развития допускается размещение линейных объектов, жилых, спортивно-оздоровительных, производственных, коммунальных и складских объектов, детских учреждений, а также объектов социального, коммунально-бытового назначения, торговли, образования, здравоохранения и иных объектов, предусмотренных настоящей статьей. Основной вид разрешенного использования - размещение линейных объектов (пункт 2). Условно разрешенные виды использования: размещение жилых домов; размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения; размещение объектов торговли; размещение объектов образования, детских учреждений; размещение объектов здравоохранения; размещение спортивно-оздоровительных объектов; размещение производственных, коммунальных и складских объектов; размещение сооружений связи (пункт 3).

При этом предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом Российской Федерации (пункт 6 статьи 6 Правил землепользования и застройки N В-306).

Согласно статье 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1). Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (часть 2). Публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение (часть 3).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Аналогичные положения содержатся в статье 8 Правил N В-306.

Из материалов дела усматривается, что 12.12.2013 по результатам проведения процедуры публичных слушаний комиссией принято решение рекомендовать предоставить ООО "Регион-Инвест" разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне перспективного развития (в том числе по рассматриваемым в рамках настоящего дела земельным участкам) - для размещения жилых домов.

10.01.2014 администрацией города Красноярска вынесено постановление N 5 о предоставлении ООО "Регион-Инвест" разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне перспективного развития (ПР), с целью размещения жилых домов, что соответствует содержанию действовавших на момент получения обществом градостроительных планов на земельные участки Правил землепользования и застройки.

Вместе тем, исходя из действовавшего на момент получения градостроительного плана Генерального плана города Красноярска (утв. Решением Красноярского городского Совета от 30.03.2001 N В-23), указанные земельные участки расположены в границах функциональной зоны жилой застройки - дачи, коллективные садоводства с переводом в территорию коттеджной застройки.

Исходя из пункта 17 действовавших на момент выдачи разрешения на строительство Правил землепользования и застройки N В-306, жилые зоны делятся на: зоны жилой усадебной застройки (Ж.1); зоны жилой малоэтажной застройки (Ж.2); зоны жилой застройки средней этажности (Ж.3); зоны жилой многоэтажной застройки (Ж.4); зоны жилой многоэтажной застройки высокой плотности (Ж.5); жилые зоны садоводства и дачного хозяйства (ЖС).

Согласно графической части генерального плана города Красноярска и расшифровке условных обозначений, данный документ территориального планирования, наравне с указанной зоной, предусматривает также функциональные зоны жилой застройки "капитальная многоквартирная", однако ее действие не распространяется на перечисленные в спорном разрешении на строительство объекта земельные участки.

Вместе с тем, по заявлению общества уполномоченным органом местного самоуправления было выдано разрешение на строительство многоэтажного жилого дома (11 этажей жилых + 1 технический этаж).

Следовательно, обществом при получении разрешения на строительство от 31.12.2015 N 24-308-471-2015 представлена документация на строительство многоэтажного жилого дома, что противоречит действующим на момент выдачи разрешения на строительство градостроительным планам земельных участков, на территории которых планировалось строительство, и соответствующим действующим в отношении данных земельных участков видам разрешенного использования, установленным с учетом функциональных и территориальных зон согласно документации градостроительного планирования.

Суд апелляционной инстанции вслед за судом первой инстанции отмечает, что ни основной вид использования, ни перечень условно разрешённых видов использования, ни постановление N 5 от 10.01.2014 администрации города Красноярска не позволяют сделать вывод о том, что на рассматриваемых земельных участках может быть осуществлено строительство многоэтажного жилого дома.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что 18.07.2012 общество обращалось в Департамент градостроительства администрации города Красноярска с просьбой изменить зону "дачное и коллективное садоводство" на зону "многоэтажной жилой застройки" в границах участка, согласно схеме, поскольку общество планирует размещение жилой застройки высокой плотности (Ж-5) в мкр. "Верхние Черемушки".

Решением Красноярского городского Совета депутатов (постоянной комиссией по градостроительной политике) от 26.08.2014 N 9-31 рекомендовано отклонить проект решения "Красноярского городского Совета депутатов "О внесении изменений в Генеральный план города Красноярска" (от 14.05.2014 N64-пр).

Соответствующие изменения в генеральный план поселения внесены не были.

Апелляционная коллегия отклоняет довод апелляционной жалобы о том, что генеральный план не устанавливает территориальные зоны, а, значит, не может определять градостроительные регламенты и возможность или невозможность возведения объектов капитального строительства.

По смыслу приведенных выше норм Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем, документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий.

Таким образом, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации определена первичность генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, и соответствие территориальных зон и градостроительных регламентов функциональном) назначению территорий.

Правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования (пункт 53 "Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018)" утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018).

При указанных обстоятельствах Арбитражный суд Красноярского края пришел к обоснованному выводу о том, что выдача спорного разрешения на строительство многоквартирных жилых домов на земельных участках, не предусматривавших возможность такого строительства, прямо противоречила требованиям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку проектная документация не подтверждала соответствие строительства документам территориального планирования и соответствующим их положениям, отраженным в градостроительных планах земельных участков.

Следовательно, у департамента градостроительства администрации города Красноярска отсутствовали основания для выдачи разрешения на строительство.

Таким образом, установив, что разрешение на строительство N 24-308-471-2015 от 31.12.2015 объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. N 10", сроком действия до 31.12.2024, выдано с нарушением норм законодательства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что решение ответчика об отмене указанного разрешения на строительство, выраженное в письме от 06.02.2018 N 01/380-дг, является обоснованным.

Доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Поскольку решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, следовательно, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по уплате государственной пошлины, связанные, в том числе с подачей апелляционной жалобы, подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "26" ноября 2018 года по делу N А33-10503/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.А. Иванцова

Судьи

Г.Н. Борисов Д.В. Юдин