Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2019 г. N 09АП-71966/18

г.Москва

11 февраля 2019 г.

Дело N А40-138437/18

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 февраля 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В.Пронниковой,

судей:	С.Л.Захарова, Л.А.Москвиной,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания М.Д.Раджабовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу ФАС России

на решение Арбитражного суда города Москвы от 31.10.2018, принятое судьей Т.И.Махлаевой (2-1162) по делу N А40-138437/18

по заявлению 1) ПАО "НК "РОСНЕФТЬ", 2) ООО "РН-ЮГАНСКНЕФТЕГАЗ"

к ФАС России

третье лицо: ООО "МИНЭПС"

о признании незаконными решения и предписания,

при участии:

от заявителей:	1) Широкова Н.Е. по дов. от 28.11.2018; 2) Широкова Н.Е. по дов. от 08.12.2016;
от ответчика:	Горбачева О.В. по дов. от 11.05.2018;
от третьего лица:	не явился, извещен,

УСТАНОВИЛ:

ПАО "НК "РОСНЕФТЬ" и ООО "РН-ЮГАНСКНЕФТЕГАЗ" обратились в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением о признании недействительными решения и предписания Федеральной антимонопольной службы, принятых по результатам рассмотрения жалобы ООО "МИНЭПС" на действия (бездействие) Заказчика ПАО "НК "РОСНЕФТЬ", Организатора закупки ООО "РН-ЮГАНСКНЕФТЕГАЗ" при проведении открытого запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на выполнение работ по проведению негосударственной экспертизы проектно-сметной документации и результатов инженерных изысканий (Извещение в ЕИС N 31806197541).

Решением от 31.10.2018, принятым по настоящему делу, Арбитражный суд г.Москвы удовлетворил заявленные требования, исходя из незаконности и необоснованности оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа. Суд указал на то, что антимонопольный орган не вправе был выходить за пределы доводов жалобы, поступившей в ФАС России, и устанавливать иные нарушения, не указанные в жалобе.

Не согласившись с принятым судом решением, антимонопольный орган обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить как принятое с нарушением норм права. В обоснование апелляционной жалобы ФАС России ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие изложенных в решении суда выводов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам; неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Указывает, в том числе на то, что ФАС России при принятии оспариваемых решения и предписания выполняла возложенные на нее нормами действующего законодательства функции в рамках своей компетенции и в установленном процессуальном порядке.

Представитель заявителя в судебном заседании, а также в отзыве на апелляционную жалобу, представленного в порядке ст.262 АПК РФ, просил оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на отсутствие оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Представитель третьего лица, извещенного надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился. В соответствии со ст.156 АПК РФ дело рассмотрено без его участия.

Проверив в соответствии со ст.ст.266, 268 АПК РФ законность и обоснованность принятого решения, заслушав представителей сторон, поддержавших в судебном заседании изложенные в жалобе и отзыве доводы и требования, изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в ФАС России поступила жалоба ООО "МИНЭПС" от 15.05.2018 N 139 (вх. 78198/18 от 18.05.2018) на действия (бездействие) заказчика ПАО "НК "РОСНЕФТЬ" (Заказчик), организатора ООО "РН-ЮГАНСКНЕФТЕГАЗ" (Организатор) при проведении открытого запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на выполнение работ по проведению негосударственной экспертизы проектно-сметной документации и результатов инженерных изысканий (извещение N 31806197541).

По результатам рассмотрения жалобы Комиссией ФАС России по контролю в сфере закупок принято решение от 24.05.2018 по делу N 223-ФЗ-375/18 о признании жалобы ООО "МИНЭПС" необоснованной.

В то же время названным решением ФАС России признала в действиях Заказчика нарушения части 1 статьи 2, части 6 статьи 3, пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

На основании данного решения антимонопольным органом выдано предписание, которым Заказчику и Организатору предписано отменить протокол закупочной комиссии от 04.05.2018 N 18.7 КС, уведомить участников закупки об отмене указанного протокола; пересмотреть заявки участников закупки в соответствии с требованиями Закона о закупках с учетом принятого решения.

Считая означенные решение и предписания не соответствующими закону и нарушающими права и охраняемые законом интересы ПАО "НК "РОСНЕФТЬ" и ООО "РН-ЮГАНСКНЕФТЕГАЗ", последние обратились в суд с указанными выше требованиями.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий, бездействия госоргана недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий, бездействия закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Апелляционный суд считает, что в настоящем случае имеется совокупность необходимых условий для удовлетворения заявленных ПАО "НК "РОСНЕФТЬ" и ООО "РН-ЮГАНСКНЕФТЕГАЗ" требований.

В соответствии с п.5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п.1 ч.1 ст.18.1 Федерального закона "О защите конкуренции").

В силу ч.10 ст.3 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном ст.18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. Обжалование осуществляется в следующих случаях:

1) осуществление заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика;

2.1) нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных настоящим Федеральным законом;

3) неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения;

4) предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке;

5) осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусмотренных ч.8.1 настоящей статьи, ч.5 ст.8 настоящего Федерального закона, включая нарушение порядка применения указанных положений;

6) неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Приведенная норма Закона носит императивный характер. Иные действия заказчика подлежат обжалованию в судебном порядке в силу п.9 ст.3 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

При этом согласно части 13 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2017 N 505-ФЗ) рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

Как верно указано судом первой инстанции, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями.

Вопреки доводам антимонопольного органа, данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Таким образом, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Оспариваемые ненормативные акты ФАС России таких оснований не содержат, а мотивированы иными имевшимися с точки зрения антимонопольного органа нарушениями.

Такой подход согласуется с правовой позицией Верховного суда Российской Федерации, изложенной 16.05.2018 в Обзоре судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", в пункте 17 которого указано, что при разрешении споров в настоящее время судам необходимо учитывать, что законодатель расширил перечень оснований для обращения в антимонопольный орган - начиная с 31.12.2017 положения части 10 статьи 3 Закона изложены в новой редакции, установленной Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с п.1 ч.10 ст.3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ) обжалование действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган осуществляется, в том числе, по основанию проведения закупки с нарушением требований Закона о закупках.

Следовательно, при рассмотрении жалоб, поданных 31.12.2017 и позднее, антимонопольный орган вправе выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, в частности, если права участников нарушены несоблюдением заказчиком требований к информационной открытости закупки, установлением неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованным ограничением конкуренции и несоблюдением принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках). При этом необходимо учитывать, что согласно части 13 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ) рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования. Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

При таких обстоятельствах является правомерным вывод суда первой инстанции об отсутствии у ФАС России оснований для вынесения оспариваемых решения и предписания в порядке, установленном статье 18.1 Закона о защите конкуренции.

Учитывая изложенное, решение и предписание ФАС России правомерно признаны судом не соответствующими закону и нарушающими права и охраняемые законом интересы заявителей.

Доводы антимонопольного органа о том, что в связи с расширением перечня случаев, установленного частью 10 статьи 3 Закона о закупках, при поступлении в антимонопольный орган жалобы, содержащей информацию об осуществлении заказчиком закупки с нарушением требований закона о закупках, иных нормативных правовых актов, указанная жалоба подлежит рассмотрению в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, применительно к рассматриваемому делу отклоняются, как заявленные без учета положений части 13 статьи 3 Закона о закупках.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения. Выражая несогласие с решением суда, заявитель не представил доказательства, подтверждающие правомерность и обоснованность его требований.

Апелляционный суд приходит к заключению, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений сторон, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятого по делу решения, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 31.10.2018 по делу N А40-138437/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Е.В.Пронникова

Судьи

С.Л.Захаров Л.А.Москвина