Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2019 г. N 15АП-52/19

город Ростов-на-Дону

13 февраля 2019 г.

дело N А53-25640/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 февраля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ОАО "РЖД": Поддубный С.С., по доверенности от 23.01.2018 N СКАВНЮ-63/Д,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.12.2018 по делу N А53-25640/2018,

принятое судьей Андриановой Ю.Ю.

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - УГАН НОТБ по ЮФО) о признании незаконным и отмене постановления от 03.08.2018 N 755/756/07-03/18 о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Решением от 19.12.2018 суд отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "РЖД" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что главный государственный инспектор отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ ЮФО Ространснадзора не наделен полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ. В жалобе также указано на малозначительность допущенного правонарушения.

В судебное заседание не явились представители Управления ГАН НОТБ по ЮФО Ространснадзора, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие Управления ГАН НОТБ по ЮФО Ространснадзора.

Представитель ОАО "РЖД" в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить требования общества.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителя общества, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, 24.07.2018 в Управление ГАН НОТБ по ЮФО Ространснадзора представлены копии заключений Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдора) об отказе в утверждении изменений в планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ железнодорожных вокзалов на станциях Шепси и Батайск, для принятия мер административного реагирования.

В ходе изучения представленных материалов должностным лицом административного органа установлено, что обществом "РЖД" нарушены требования "Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденного приказом Министерством транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 (далее - Порядок), а именно:

При внесении изменений в план обеспечения транспортной безопасности ОТИ железнодорожный вокзал Шепси:

1. В приложении N 2 к Изменениям в План, отсутствует выписка (копня) из организационно-распорядительного документа субъекта транспортной инфраструктуры о назначении лица (лиц), ответственного за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры.

2. В приложении N 1 к Изменениям в План, привлеченным подразделением транспортной безопасности предусмотрено выделение сотрудников, аттестованных только по 5 категории (досмотр).

3. В разд. 10 Изменений в План (сведения о сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности), имеется ссылка на приложение N 8 к Изменениям в План, в котором данные сведения отсутствуют.

4. Сведения, указанные в приложении N 11 к Изменениям в План, в части обеспечения передачи данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности в режиме реального времени уполномоченному подразделению МВД РФ противоречат п. 10 Изменений в План, согласно которому такая возможность не предусмотрена, что не позволяет однозначно толковать содержание Изменений в План.

5. Сведения, указанные в п. 10 Изменений в План, в части обеспечения возможности определения соответствия постоянного пропуска предъявителю с применением биометрических устройств, в том числе на постах противоречат п. 13 Изменений в План, согласно которому посты на ОТИ не предусмотрены, что не позволяет однозначно толковать содержание Изменений в План.

6. В п. 13 Изменений в План, указана противоречивая информация в части мест расположения и нумерации КПП, что не позволяет однозначно толковать содержание Изменений в План.

7. На графической план-схеме ОТИ (приложение N 6 к Изменениям в План), указан пост ТБ, тогда как в п. 13 Изменений в План Пост ТБ не предусмотрен, в данном месте расположен КПП N 1.

Нарушены положения п.п. 3, 10, 12, 13, 15 п.4 Порядка.

При внесении изменений в план обеспечения транспортной безопасности ОТИ железнодорожный вокзал Батайск:

1. В нарушение пп. 9 п. 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 495 (далее - Требований), организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ не утверждены (в распоряжении заместителя начальника Северо-Кавказской дирекции пассажирских обустройств по Ростовскому региональному участку предусмотрена только необходимость их разработки, утверждения и принятия к исполнению).

2. В приложении N 1 к Изменениям в План, привлеченным подразделением транспортной безопасности предусмотрено выделение сотрудников, аттестованных только по 5 категории (досмотр).

3. В приложении N 2 к Изменениям в План, отсутствует выписка (копия) из организационно-распорядительного документа субъекта транспортной инфраструктуры о назначении лица (лиц), ответственного за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры.

4. В нарушение пп. 1 п. 6 Требований, на ОТИ не предусмотрена передача данных о лицах, пропущенных в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, в соответствии с порядком передачи данных в режиме реального времени.

5. В нарушение пп. 1 п. 6 Требований, на ОТИ не предусмотрено определение соответствия постоянного пропуска его предъявителю с применением биометрических устройств на контрольно-пропускном пункте на границах перевозочного сектора зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры в соответствии с порядком допуска физических лиц, находящихся при них вещей, автотранспортных средств, самоходных машин и механизмов и перемещаемых ими грузов в зону транспортной безопасности или ее части.

6. Сведения, указанные в п. 10 Изменений в План, в части обеспечения возможности определения соответствия постоянного пропуска предьявителю с применением биометрических устройств, в том числе на постах противоречат п. 13 Изменений в План, согласно которому посты на ОТИ не предусмотрены, что не позволяет однозначно толковать содержание Изменений в План.

7. На графической план-схеме ОТИ (приложение N 6 к Изменениям в План), не указаны конфигурации и границы перевозочного сектора зоны транспортной безопасности ОТИ, предусмотренные п. 4 Изменений в План и устанавливаемые в случаях согласно данного пункта.

8. В п. 8 Изменений в План, указано металлическое заграждение по границе зоны свободного доступа, что противоречит п. 4 Изменений в План и не соответствует пи. 29 п. 5 Требований. Нарушены положения п.п. 3, 4, 8, 10, 12, 13 п.4 Порядка.

В связи с выявленными нарушениями уполномоченным должностным лицом УГАН НОТБ по ЮФО Ространснадзора в отношении ОАО "РЖД" составлен протокол об административном правонарушении от 30.07.2018 N 403739 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ.

Протокол составлен в отсутствие законного представителя общества, извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола путем направления 25.07.2018 электронного сообщения (л.д. 47).

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта вынесено постановление от 03.08.2018 N 755/756/07-03/18 о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Считая незаконным постановление о привлечении к административной ответственности, общество оспорило его в судебном порядке.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ нарушение правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требований к подразделениям транспортной безопасности, порядка подготовки сил обеспечения транспортной безопасности и порядка аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, правил проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, совершенное по неосторожности, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

В апелляционной жалобе общество указало, что главный государственный инспектор отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ ЮФО Ространснадзора не наделен полномочиями по рассмотрению дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 23.36 КоАП РФ органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере транспорта, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе частью 1 статьи 11.15.2 КоАП РФ.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 23.36 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органа, указанного в части 1 настоящей статьи, вправе в области обеспечения транспортной безопасности - руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный транспортный надзор, его заместители, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный транспортный надзор, их заместители, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный транспортный надзор, их заместители, иные должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный транспортный надзор, уполномоченные на осуществление федерального государственного транспортного надзора (государственные транспортные инспектора), - об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 11.15.1, частью 1 статьи 11.15.2, частью 10 статьи 19.5, статьей 19.7.5, частью 1 статьи 19.7.9 настоящего Кодекса.

На основании п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398), Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства РФ, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

Дело об административном правонарушении рассмотрено главным государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ по ЮФО Ространснадзора.

Таким образом, дело об административном правонарушении рассмотрено уполномоченным лицом с учетом положений пункта 5 части 2 статьи 23.36 КоАП РФ.

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона "О транспортной безопасности" от 09.02.2007 N 16-ФЗ (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 5 и 9 пункта 1 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ, объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Железнодорожный вокзал Шепси внесен в Реестр категорированных объектов с присвоением 1 категории (реестровый N ЖВД 402393 от 30.05.2011). Результаты оценки уязвимости утверждены в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (далее -Росжелдоре) 03.03.2013, план обеспечения транспортной безопасности утвержден в Росжелдоре 02.08.2013.

Железнодорожный вокзал Батайск внесен в Реестр категорированных объектов с присвоением 1 категории (реестровый N ЖВД 402454 от 30.08.2012). Результаты оценки уязвимости утверждены в Росжелдоре 22.08.2013, план обеспечения транспортной безопасности утвержден в Росжелдоре 20.04.2015.

Согласно п. 9 ст. 1 Федерального закона N 16-ФЗ общество является субъектом транспортной инфраструктуры в отношении указанных ОТИ.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона N 16-ФЗ предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пп. 18 п.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 495 (далее - Требований), внесение необходимых изменений в План, является обязанностью субъекта транспортной инфраструктуры.

Основанием для внесения Изменений (дополнений) в Планы и представления их субъектом транспортной инфраструктуры в компетентный орган на утверждение, является изменения Требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

В соответствии с заключением Росжелдора об отказе в утверждении Изменений в Планы обеспечения транспортной безопасности железнодорожные вокзалы на ст. Шепси и Батайск, изменения внесены с нарушениями Требований.

Из содержания п.п. 3, 4, 8, 10, 12, 13, 15 п.4 Порядка следует, что в Плане отражаются сведения, которые субъект транспортной инфраструктуры нарушил при внесении Изменений в Планы, а именно:

* о назначении лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, лиц занимающих должность на объекте транспортной инфраструктуры и ответственных за обеспечение транспортной безопасности (далее - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры), лиц, занимающих должность на транспортном средстве и ответственных за обеспечение транспортной безопасности (далее - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности транспортного средства). персонале, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением транспортной безопасности;

* о границах части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства, проход в которую осуществляется через специально оборудованные места на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств (далее -зона транспортной безопасности);

- о местах размещения и составе конструкций объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (заграждения, противотаранные устройства, решетки, усиленные двери, заборы, шлюзы и т.д.), предназначенных для воспрепятствования несанкционированному проникновению лица (группы лиц), пытающегося совершить акт незаконного вмешательства в зону транспортное безопасности, в том числе с использованием транспортного средства (далее -инженерные сооружения обеспечения транспортной безопасности);

- о местах размещения и составе систем и средств сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио и видеозаписи, связи, освещения, сбора, обработки, приема и передачи информации (далее - технические средства обеспечения транспортной безопасности);

* о порядке накопления, обработки и хранения данных со всех инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, а также их автоматической передачи в режиме реального времени уполномоченным подразделениям органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации;

* о местах размещения и оснащенности, специально оборудованных мест на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств в зону транспортной безопасности (далее - контрольно-пропускные пункты);

* порядке прохода, проезда лиц, транспортных средств в зону транспортной безопасности, в/на критический элемент объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства через контрольно-пропускной пункт.

Материалами дела об административном правонарушении подтверждено, что при внесении Изменений в Планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ обществом "РЖД" нарушен приведенный Порядок.

Таким образом, наличие в действиях ОАО "РЖД" объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 11.15.2 КоАП РФ, является доказанным.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

По смыслу этой нормы права критерии виновности юридического лица означают необходимость оценки его фактического поведения как коллективного субъекта права, располагающего иными, нежели физическое лицо возможностями и условиями для реализации требований публичного порядка.

В нарушение ст. 65 АПК РФ ОАО "РЖД" не представлено доказательств принятия всех возможных и необходимых мер по обеспечению транспортной безопасности.

Обеспечение транспортной безопасности является обязательным условием оказания услуг по перевозке пассажиров и грузов. Из комплексного толкования нормативных актов, регламентирующих деятельность ОАО "РЖД" как перевозчика и актов, устанавливающих требования по обеспечению транспортной безопасности, следует, что несоблюдение требований транспортной безопасности исключает возможность оказания услуг по перевозке.

Таким образом, материалами дела подтверждается виновное совершение ОАО "РЖД" правонарушения по ч. 1 ст. 11.15.2 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы общества о малозначительности допущенного правонарушения.

Неисполнение обществом требований законодательства о транспортной безопасности создает угрозу безопасности на транспорте, возможность возникновения происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.

Обществом не представлено доказательств наличия обстоятельств, объективно препятствующих исполнению соответствующей публично-правовой обязанности.

Обществом также не представлено доказательств исключительности обстоятельств совершения правонарушения.

Основания для признания допущенного правонарушения малозначительным отсутствуют с учетом важности охраняемых отношений - безопасность жизни и здоровья людей.

Такие обстоятельства, как принятие мер к недопущению совершения правонарушения, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В оспариваемом постановлении обществу назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей, соответствующем минимальной санкции ч. 1 ст. 11.15.2 КоАП РФ.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении требований ОАО "РЖД".

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы ОАО "РЖД", изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства, а также не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 19 декабря 2018 года по делу N А53-25640/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова С.С. Филимонова