Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2019 г. N 18АП-19744/18

г. Челябинск

12 февраля 2019 г.

Дело N А07-22212/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 февраля 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 19.11.2018 по делу N А07-22212/2018 (судья Азаматов А.Д.).

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Муниципальный застройщик" - Ахмадиева А.Т. (паспорт, доверенность N МЗ008)

Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору - Абузаров А.Х.(паспорт, доверенность N 1 от 09.01.2019).

Общество с ограниченной ответственностью "Муниципальный застройщик" (далее - заявитель, ООО "Муниципальный застройщик", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Государственному комитету Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее - заинтересованное лицо, Госкомитет РБ) о признании недействительными предписаний N 146 от 06.10.2017, N 2 от 17.01.2018, N 13/ГГ/КЗ от 28.06.2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное унитарное предприятие "Служба заказчика и технического надзора" городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - третье лицо, МУП "Служба заказчика и технического надзора").

Решением арбитражного суда первой инстанции от 19.11.2018 (резолютивная часть решения объявлена 14.11.2018) требования ООО "Муниципальный застройщик" удовлетворены частично: предписание N 13/ГГ/КЗ от 28.06.2018 признано недействительным. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Госкомитет РБ (далее также - податель жалобы) не согласилось с вынесенным решением и обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить, в удовлетворении заявления отказать в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Госкомитет РБ не согласен с выводом суда первой инстанции, что ни в акте проверки N 351 от 06.10.2017, ни в предписании N 13/ГГ/КЗ от 28.06.2018 не содержатся сведения о фактическом расстоянии от многоэтажного жилого дома до топливной заправки, и такое расстояние в ходе проверки не замерялось.

По мнению заинтересованного лица, вывод суда первой инстанции о том, что расстояние от жилого дома до топливной заправки не замерялось, поэтому выданное предписание подлежит признанию недействительным, является необоснованным, так же как и вывод о том, что предписание не исполнимо, поскольку на момент проверки уже велись работы по устройству монолитного каркаса жилого дома на уровне 11-12 этажей. Действующим законодательством установлен запрет на расположение в границах санитарно-защитной зоны жилых домов, так как само по себе нахождение жилых домов в границах санитарно-защитной зоне уже свидетельствует о негативном воздействии объектов на здоровье людей.

Также податель жалобы указывает, что судом первой инстанции не дана оценка письмам ООО "Муниципальный застройщик" (N 36 от 05.06.2018, N 38 от 05.06.2018, N 41 от 07.06.2018, N 58 от 21.06.2018).

К дате судебного заседания в суд апелляционной инстанции заявителем представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором он указал, что решение суда является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание третье лицо не явилось. С учетом мнения заявителя и заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьего лица.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, решение пересматривается арбитражным апелляционным судом в обжалуемой заинтересованным лицом части.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены судебного акта в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Госкомитетом РБ, в период с 22.09.2017 по 20.10.2017, по извещению о сроках завершения работ, подлежащих проверке (устройство фундаментов, монолитный каркас, санитарно-эпидемиологические и экологические нормы) N 17400 от 20.09.2017, в отношении ООО "Муниципальный застройщик" проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения обязательных требований градостроительного законодательства при строительстве объекта капитального строительства "Многоэтажный жилой дом по ул. Маршала Жукова в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан", расположенного по адресу: РБ, г. Уфа, Октябрьский район, ул. Маршала Жукова (далее - объект).

Судом первой инстанции установлено, что застройщиком объекта капитального строительства является ООО "Муниципальный Застройщик" в соответствии с разрешением на строительство N 02-RU 03308000-809-Ж-2016 от 18.11.2016. Техническим заказчиком выступает МУП "Служба заказчика и технического надзора" на основании договора на оказание функций технического заказчика N 1 от 01.02.2017. Генеральной подрядной организацией выступает ООО "Главстроймех" на основании договора генерального подряда N 01/ГП-17 от 01.04.2017.

Строительство объекта осуществляется на основании разрешения на строительство N 02- RU 03308000-809-Ж-2016 от 18.11.2016, выданного ООО "Муниципальный застройщик" отделом контроля и выдачи разрешений Администрации ГО г. Уфа РБ. Проектная документация объекта имеет положительное заключение негосударственной экспертизы N 02-2-1-2-0012-16 от 02.11.2016, выданного ООО "Инженерный центр".

На момент проведения проверки на объекте выполнен монолитный каркас жилого дома на уровне 4-го этажа, выполняется бетонирование плиты перекрытия на отметке +70100 в осях 1-12/А-Л секции Б.

В ходе проведения проверки выявлены нарушения требований санитарно-эпидемиологических норм, а именно:

1. отсутствует разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период строительства не представлен (на момент проверки отсутствует). При строительстве жилого дома основными источниками выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух являются:

- грузовые автомашины и строительная техника, используемые в процессе производства строительных работ на площадке;

- работы по разгрузке строительных материалов, в том числе сыпучих минеральных материалов;

- работы по резке металла (арматуры и т.д.), сварочные работы;

- покрасочные работы (в будущем);

2. строительство жилого дома осуществляется в пределах санитарно-защитной зоны Автозаправочной станции N 02-212 ООО "Башнефть-Розница". Проект расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны для АЗС N 02-212 (г. Уфа, ул. М. Жукова, 1) разработан расчетным путем, без проведения натурных (лабораторно-инструментальных) исследований приоритетных показателей состояния атмосферного воздуха и уровней шума от действующих и негативно воздействующих на окружающую среду автозаправочной станции и автомойки "Драйв".

По итогам проверки в отношении ООО "Муниципальный застройщик" составлен акт проверки N 351 от 06.10.2017, на основании которого обществу выдано предписание N146 от 06.10.2017 с требованием устранить, указанные в акте проверки, нарушения в срок до 29.12.2017 (т.1 л.д.57-61).

Полагая о наличии события и состава правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации должностным лицом Госкомитета РБ в отношении юридического лица - ООО "Муниципальный застройщик" 22.01.2018 составлен протокол об административном правонарушении по делу N 1/ГГ/18. Административное дело направлено в Арбитражный суд Республики Башкортостан для рассмотрения (дело N А07-10484/2018).

По истечении срока исполнения предписания Госкомитетом РБ, на основании распоряжения N 4620 от 22.12.2017, в период с 27.12.2017 по 31.01.2018, в отношении ООО "Муниципальный застройщик" проведена выездная проверка на предмет исполнения требований предписания N 146 от 06.10.2017 (т.1 л.д.68-72).

На момент проведения проверки на объекте капитального строительства ведутся работы по устройству монолитного каркаса жилого дома на уровне 11-12 этажей.

Проведенной проверкой установлено, что требования предписания N 146 от 06.10.2017 (пункты 6, 8) в части устранения нарушений санитарно-эпидемиологических и экологических норм в полном объеме не исполнены:

Разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период строительства не представлен (на момент проверки разрешение отсутствует, что является нарушением требований заключения экспертизы N 02-2-1-2-0030-17 от 05.07.2017 (стр. 23,24), проекта 056.2016-ООС.ПЗ (листы 14,15, 16), проекта 056.2016-ПОС (листы 26, 48, табл. 12.3), части 3 статьи 20 Федерального Закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 4.2.1 СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест", части 1 статьи 11; части 1 статьи 14; статьи 16 Федерального Закона "Об охране атмосферного воздуха" от 04.05.1999 N 96-ФЗ (далее - Закон об охране атмосферного воздуха), пункты 1, 4 статьи 23 Закона об охране окружающей среды, пункты 6, 8, 10 Постановления Правительства Российской Федерации N 183 от 02.03.2000 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих)веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него".

Требования пункта 6 предписания N 146 от 06.10.2017 на момент проверки не исполнен.

Строительство жилого дома осуществляется в пределах санитарно-защитной зоны автозаправочной станции N 02-212 ООО "Башнефть-Розница". Проект расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны для АЗС N 02-212 (г. Уфа, ул. М. Жукова, 1) разработан расчетным путем, без проведения натурных (лабораторно-инструментальных) исследований приоритетных показателей состояния атмосферного воздуха и уровней шума от действующих и негативно воздействующих на окружающую среду автозаправочной станции и автомойки "Драйв", что является нарушением п. 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Требования пункта 8 предписания N 146 от 06.10.2017 на момент проверки не исполнен.

По результатам проверки должностным лицом Госкомитета РБ в отношении ООО "Муниципальный застройщик" составлен акт проверки N 1 от 17.01.2018, обществу выдано повторное предписание N 2 от 17.01.2018 (т.1 л.д.73-77).

По истечении срока исполнения предписания N 2 от 17.01.2018 в период с 05.06.2018 по 04.07.2018 Госкомитетом РБ в отношении застройщика проведена проверка на предмет исполнения вышеуказанного предписания. Проведенной проверкой установлено, что требования предписания N 2 от 17.01.2018 не исполнены.

По факту неисполнения в установленный срок законного предписания должностным лицом Госкомитета РБ в отношении ООО "Муниципальный застройщик" составлен протокол об административном правонарушении по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ. Административное дело направлено в Арбитражный суд Республики Башкортостан для рассмотрения (дело N А07-23172/2018). На сегодняшний день производство по делу N А07-23172/2017 приостановлено до вступления в силу судебного акта по делу N А07-22212/2018 (по заявлению ООО "Муниципальный застройщик" о признании незаконными предписания Госкомитета РБ).

По результатам проверки составлен акт проверки N 12 от 28.06.2018, на основании которого ООО "Муниципальный застройщик" выдано повторное предписание N 13/ГГ/КЗ от 28.06.2018 с требованием устранить выявленные нарушения в срок до 26.09.2018.

Не согласившись с предписаниями N 146 от 06.10.2017, N 2 от 17.01.2018, N13/ГГ/КЗ от 28.06.2018, считая их незаконными, ООО "Муниципальный застройщик" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением, в котором просит признать данные предписания недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции исходил из вывода о несоответствии ненормативного акта (предписания N 13/ГГ/КЗ от 28.06.2018) закону.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Пунктами 1 и 4.4 Положения о Государственном комитете Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 24.12.2014 N 616, установлено, что комитет является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции функциональное регулирование и реализацию полномочий в сферах лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и лицензионного контроля. Комитет в том числе уполномочен на выдачу предписаний о прекращении нарушений обязательных требований законодательства, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований законодательства в установленном законодательством порядке.

Таким образом, оспоренное предписание об устранении выявленных нарушений выдано Госкомитетом по РБ в пределах предоставленных ему полномочий.

Согласно части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в том числе в соответствии с проектной документацией.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", которые регламентируют порядок разработки и установления санитарно-защитной зоны.

В соответствии с пунктом 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (в редакции, действующей на момент спорных правоотношений) размер санитарно-защитной зоны для действующих объектов может быть уменьшен при объективном доказательстве достижения уровня химического, биологического загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух до ПДК и ПДУ на границе санитарно-защитной зоны и за ее пределами по материалам систематических лабораторных наблюдений для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности по данным натурных исследований приоритетных показателей за состоянием загрязнения атмосферного воздуха (не менее тридцати дней исследований на каждый ингредиент в отдельной точке) и измерений.

При этом уменьшение санитарно-защитной зоны на стадии проектирования санитарно-защитной зоны СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не предусмотрено.

В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Необходимость соответствия предписания перечисленным требованиям обусловлена предусмотренной административным законодательством ответственностью за неисполнение предписания.

По смыслу названных норм следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Предписанием N 13/ГГ/КЗ от 28.06.2018 обществу предписывалось, в срок до 26.09.2018 обеспечить:

1) Получение санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзора по РБ о соответствии проектов окончательных санитарно-защитных зон для АЗС и автомойки санитарным нормам и правилам;

2) Выполнение корректировки проекта строительства жилого дома и заключения экспертизы проектной документации с учетом разработки проектов окончательных санитарно-защитных зон АЗС и автомойки.

Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 (далее - Правила N 222).

В соответствии с пунктом 1 Правил N 222 санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Судом первой инстанции установлено, что ни в акте проверки N 351 от 06.10.2017, ни в предписании от 28.06.2018 N 13/ГГ/КЗ не содержатся сведения о фактическом расстоянии от многоэтажного жилого дома по ул. Маршала Жукова в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан, расположенного по адресу: РБ, г. Уфа, Октябрьский район, ул. Маршала Жукова до топливной заправки, и такое расстояние в ходе проверки не замерялось.

Предписываемая мера, выраженная в обеспечении получения санитарно-эпидемиологических заключений Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан о соответствии проектов защитных зон АЗС и автомойки фактически неисполнима, поскольку на объекте капитального строительства, на момент проверки, уже велись работы по устройству монолитного каркаса жилого дома на уровне 11-12 этажей.

Как установлено судом первой инстанции, строительство объекта осуществляется на основании разрешения на строительство N 02-RU 03308000-809-Ж-2016 от 18.11.2016.

При выдаче разрешения на строительство проверяется соответствие объекта строительства, градостроительному плану земельного участка, а также проектной документации, подтвержденные в установленном порядке соответствующими специалистами уполномоченного органа (заключение органа государственного строительного надзора), наличие положительной государственной экспертизы, проверяется правильность самой проектной документации на соответствие градостроительному, земельному законодательству, требованиям санитарных, пожарных и иных норм. Проверка таких соответствий предъявляемым законом и подзаконными нормативными актами требованиям в полномочия судебных органов не входит.

ООО "Муниципальный застройщик" не имеет возможность исполнить предписание, в связи с тем, что в отношении жилых домов законом не предусмотрена обязанность по установлению санитарно-защитной зоны, заявитель не является собственником или иным правообладателем объектов, в отношении которых государственный орган возлагает обязанность по установлению санитарно-защитной зоны.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание от 28.06.2018 N 13/ГГ/КЗ является незаконным и необоснованным, нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и подлежит признанию недействительным.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции, не может являться основанием для отмены законно принятого решения.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 19.11.2018 по делу N А07-22212/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А. Иванова

Судьи

Е.В. Бояршинова А.П. Скобелкин