Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2019 г. N 07АП-43/19

город Томск

15 февраля 2019 г.

Дело N А27-8738/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 февраля 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Павлюк Т. В., Скачковой О. А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карташовой Н. В. с использованием средств аудиозаписи рассмотрел апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Локтионовой Жанны Анатольевны (N 07АП-43/2019) на решение от 19.12.2018 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-8738/2018 (судья Гатауллина Н. Н.) по заявлению индивидуального предпринимателя Локтионовой Жанны Анатольевны (650056, г. Кемерово, ул. Волгоградская, д. 29, кв. 13, ОГРНИП 317420500009547, ИНН 420532237614) к администрации Кемеровского муниципального района (650000, г. Кемерово, ул. Совхозная, д. 1/А, ОГРН 1024202052049, ИНН 4234002138) о признании недействительным постановления от 23.06.2017 N1491-п об отмене разрешения на строительство.

Третьи лица: 1) Главное управление архитектуры и градостроительства Кемеровской области, Кемеровская область (650992, г. Кемерово, проспект Советский, д. 60, ОГРН 1034205025590; ИНН 4207012916); 2) Управление архитектуры и градостроительства администрации Кемеровского муниципального района (650025, г. Кемерово, ул. Ленина, д.5, ОГРН 1024202052049, ИНН 4234002138).

В судебном заседании приняли участие:

заявитель Локтионова Ж. А. (выписка из ЕГРИП), от заявителя - Марков Д. А. (дов. от 23.03.2018),

от заинтересованного лица: Мельник В. П. (дов. от 12.11.2018),

от третьего лица Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области - Шинкаренко Е. Н. (дов. от 09.01.2019),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Локтионова Жанна Анатольевна (далее - заявитель, ИП Локтионова Ж.А., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации Кемеровского муниципального района (далее - заинтересованное лицо, администрация) от 23.06.2017 N 1491-п "Об отмене разрешения на строительство от 16.09.2016 N 42-42504000-404-2016".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: Главное управление архитектуры и градостроительства Кемеровской области (далее - Главное управление); Управление архитектуры и градостроительства администрации Кемеровского муниципального района (далее - Управление архитектуры и градостроительства).

Решением от 19.11.2018 Арбитражного суда Кемеровской области в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе предприниматель, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции полностью, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель ссылается на то, что акт плановой проверки от 01.03.2017 основан исключительно на субъективном усмотрении конкретного должностного лица; при согласовании проектной документации у администрации претензии по поводу размещения элементов благоустройства отсутствовали; схематичное изображение автомобиля не свидетельствует о том, что в данном месте спроектирована парковка как отдельный самостоятельный объект.

Главное управление в представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с ее доводами и просит обжалуемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация, Управление архитектуры и градостроительства отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не представили.

В судебном заседании предприниматель и его представитель поддержали позицию, изложенную в апелляционной жалобе, представители администрации, Главного управления возражали против удовлетворения жалобы.

Суд апелляционной инстанции в порядке части 6 статьи 121, частей 1 и 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя Управления архитектуры и градостроительства, не явившегося в судебное заседание.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, 16.09.2016 Администрацией в лице Управления архитектуры и градостроительства предпринимателю выдано разрешение N 42-42504000-404-2016 на строительство магазина продовольственных товаров по адресу: Кемеровская область, Кемеровский район, с. Березово, ул. Чапаева, 18, со сроком действия до 16.09.2017.

На основании приказа Главного управления от 10.01.2017 N 01 проведена плановая проверка смешанного характера соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

По итогам проверки Главным управлением составлен акт и выдано предписание об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности от 01.03.2017 (получены Администрацией 25.10.2017).

Пунктом 3.1.16 акта плановой проверки проектная документация, представленная в рамках выдачи разрешения на строительство в разделе 2 "Схема планировочной организации земельного участка" предусматривает размещение благоустройства и парковочных мест за пределами земельного участка с кадастровым номером 42:04:0340001:3831. При этом правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором предполагается размещение благоустройства и парковочных мест, в рамках получения разрешения на строительство не предоставлено.

Пунктом 24 предписания от 01.03.2017 Главе Кемеровского муниципального района предписано отменить разрешение на строительство от 16.09.2016 N 4242504000-404-2016.

23.06.2017 во исполнение предписания об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, руководствуясь частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Администрацией вынесено постановление N 1491-п "Об отмене разрешения на строительство".

Не согласившись с указанным постановлением, предприниматель обратился в суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно пришел к следующим выводам.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно- правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов принимают муниципальные правовые акты.

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 48 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

В силу положений части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ, статей 1, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации отмена ранее вынесенного акта не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать гарантированные законом права.

Из материалов дела следует, что постановление от 23.06.2017 N 1491-п "Об отмене разрешения на строительство от 16.09.2016 N 42-42504000-404-2016" вынесено в связи с нарушением градостроительного законодательства.

Порядок, основания выдачи разрешения на строительство, внесения в него изменений предусмотрены статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом. Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

Порядок выдачи разрешения на строительство определен частью 7 статьи 51 ГрК РФ.

Так, согласно части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления. К указанному заявлению прилагаются, в том числе градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

К основным принципам законодательства о градостроительной деятельности относится осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4 статьи 2 ГрК РФ).

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно части 5 статьи 41 ГрК РФ градостроительный план земельного участка может являться одним из видов документации по планировке территории.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207 утверждена форма градостроительного плана земельного участка.

Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа (часть 2 статьи 44 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 44 ГрК РФ в составе градостроительного плана земельного участка указываются:

1) границы земельного участка;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;

5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);

8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Данная норма содержит исчерпывающий перечень условий, подлежащих указанию в составе градостроительного плана земельного участка.

Согласно подп. "б" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ материалы, имеющиеся в проектной документации, должны содержать схему планировочной организации земельного участка с обозначением места подъездов и проходов к нему.

В силу пункта 12 раздела 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" схема планировочной организации земельного участка должна содержать в текстовой части - обоснование схем транспортных коммуникаций, обеспечивающих внешний и внутренний подъезд к объекту капитального строительства, а в графической части схему планировочной организации земельного участка с указанием существующих и проектируемых подъездов и подходов к ним.

Исходя из системного толкования указанных правовых норм, следует, что архитектурно-строительное проектирование объектов капитального строительства и их частей должно осуществляться в пределах принадлежащего застройщику земельного участка на основании информации, указанной в составе градостроительного плана земельного участка.

Следовательно, отображаемые в графической части схемы планировочной организации земельного участка благоустройство, подъезды (проходы) к объекту капитального строительства являются элементами проектирования и должны располагаться в границах отведенного под строительство участка.

Как установлено судом первой инстанции, проектная документация разработана для размещения капитального объекта - магазина.

Согласно акту плановой проверки (пункт 3.1.16) проектная документация, представленная в рамках выдачи разрешения на строительство в разделе 2 "Схема планировочной организации земельного участка" предусматривает размещение благоустройства и парковочных мест за пределами земельного участка с кадастровым номером 42:04:0340001:3831. При этом правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором предполагается размещение благоустройства и парковочных мест, в рамках получения разрешения на строительство не предоставлено.

Постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 14.10.2009 N 406 утверждены нормативы градостроительного проектирования Кемеровской области. Таблица 59 данного постановления устанавливает нормы расчета стоянок для временного хранения легковых автомобилей (7 машино-мест на расчетную единицу (100 кв.м площади магазина). Таким образом, в проектной документации должны быть предусмотрены стоянки для временного хранения легковых автомобилей в рамках строительства объекта капитального строительства - магазина.

При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, стоянка не подпадает под определение "элементы благоустройства", размещение которых регулируется постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - постановление N 1300).

Исходя из вышеперечисленного, при отсутствии правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором подлежат размещению элементы благоустройства и парковочные места согласно представленной схеме планировочной организации земельного участка, и несоответствии проектной документации требованиям градостроительного плана должно было быть отказано в выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ.

В связи с тем, что такое разрешение было выдано администрацией, его отмена органом, его выдавшим, не противоречит положениям статьи 48 Закона N 31-ФЗ, на которую имеется ссылка в оспариваемом постановлении администрации. Также в оспариваемом постановлении приведена ссылка на пункт 3.1.16 акта плановой проверки Управления архитектуры и градостроительства от 01.03.2017, в котором установлено вышеназванное нарушение администрации при выдаче разрешения на строительство предпринимателю.

Следовательно, доводы предпринимателя о немотивированности оспариваемого постановления правомерно отклонены судом первой инстанции.

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, в связи с чем оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 19.12.2018 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-8738/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Локтионовой Жанны Анатольевны - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

Т. В. Павлюк О. А. Скачкова