Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2019 г. N 04АП-7003/18

г. Чита

15 февраля 2019 г.

Дело N А78-18911/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 февраля 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Макарцева А.В.,

судей Скажутиной Е.Н., Капустиной Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Татаркиной К.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокурора Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 19 октября 2018 года по делу N А78-18911/2017

по исковому заявлению заместителя прокурора Забайкальского края к Комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Чита" (ОГРН 1077536015677, ИНН 7536088377), обществу с ограниченной ответственностью "Спецсервис" (ОГРН 1057536029055, ИНН 7536058608) о признании недействительным открытого конкурса на право заключения договора оказания услуг по погребению (выбор специализированной службы по вопросам похоронного дела) на территории городского округа "Город Чита", проведенного Комитетом городского хозяйства администрации городского округа "Город Чита" 24.10.2017, о признании недействительным в силу ничтожности договора на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа "Город Чита" от 30.10.2017, заключенного по итогам конкурса. третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора: Управление Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501158541, ИНН 7536033755) (суд первой инстанции: С.Д. Дамбаров),

при участии в судебном заседании:

прокурора Камратовой А.Г.,

представителя ответчика Белослюдцевой М.А.,

установил:

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с иском к Комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Чита" и обществу с ограниченной ответственностью "Спецсервис" о признании недействительным открытого конкурса на право заключения договора оказания услуг по погребению (выбор специализированной службы по вопросам похоронного дела) на территории городского округа "Город Чита", проведенного Комитетом городского хозяйства администрации городского округа "Город Чита" 24.10.2017 о признании недействительным в силу ничтожности договора на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа "Город Чита" от 30.10.2017, заключенного по итогам конкурса.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 19 октября 2018 года в удовлетворении иска отказано.

Не согласившись с решением суда, истец обратился в суд с апелляционной жалобой, из которой следует, что суд первой инстанции неправомерно отказал в удовлетворении иска; проведенный конкурс и заключенный по итогам договор оказания услуг являются недействительными; бюджетные средства согласно положениям статьи 6 БК РФ предусмотрены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

От ответчика поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором он просит в ее удовлетворении отказать.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы, изложенные письменно.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени его проведения уведомлены надлежащим образом. Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Решение пересматривается в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела и проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Предметом иска по настоящему делу является требование заместителя прокурора Забайкальского края к Комитету городского хозяйства администрации городского округа "Город Чита" (Комитет), обществу с ограниченной ответственностью "Спецсервис" об оспаривании открытого конкурса и заключенного по его результатам договора на оказание услуг.

Как установил суд первой инстанции и следует из материалов дела, Комитетом 24.10.2017 был проведен конкурс на право заключения договора оказания услуг по погребению (выбор специализированной службы по вопросам похоронного дела) на территории городского округа "Город Чита". В соответствии с пунктом 1.2 конкурсной документации целью проведения открытого конкурса является отбор хозяйствующих субъектов для наделения статусом специализированной службы, деятельность которой направлена на оказание ритуальных услуг в соответствии с требованиями статей 9, 12 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении).

В соответствии с техническим заданием - приложение N 3 к конкурсной документации специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана оказывать определенный гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе в соответствии со статьей 9 Закона о погребении (пункт 5.1 технического задания), выполнять иные предусмотренные Законом обязанности.

Согласно протоколу вскрытия заявок участников победителем конкурса было признано общество "Спецсервис", с которым комитет заключил договор на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории городского округа "Город Чита" от 30.10.2017.

В соответствии с распоряжением председателя комитета от 01.11.2017 N 396-р полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела приняло на себя общество "Спецсервис". В связи с наделением общества "Спецсервис" функцией специализированной службы между данным юридическим лицом и государственным учреждением - Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Забайкальскому краю, а также государственным учреждением - Управлением Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Чите Забайкальского края заключен договор о возмещении расходов на оказание услуг от 27.11.2017 N 409/17. Кроме того, между обществом "Спецсервис" и государственным казненным учреждением "Краевой центр социальной защиты населения" Забайкальского края подписано соглашение о предоставлении из бюджета Забайкальского края субсидии на возмещение стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших от 08.11.2017 N 6.

Ссылаясь на то, что проведенный конкурс и заключенный по итогам договор оказания услуг являются недействительными, прокурор обратился в суд с настоящим иском.

Отказывая в его удовлетворении, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что специализированной организацией не обязательно должно быть муниципальное учреждение или предприятие.

Апелляционный суд считает решение подлежащим оставлению без изменения.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).

Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела. При этом орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом N 8-ФЗ.

Как правильно указал суд первой инстанции на основе анализа постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07 по делу N А33-9227/2006, действующее законодательство допускает возможность осуществления функций специализированной организации коммерческими хозяйствующими субъектами, в том числе и по перечню гарантированных услуг, установленному положениями статей 9 и 12 Закона о погребении.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 25.07.2018 N 9-АПГ18-9, Закон о погребении не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

Таким образом, указание в Законе о похоронном деле о том, что погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, не влечет безусловную необходимость создания именно муниципальных предприятий или учреждений, наделяемых данным статусом. Данный вопрос может быть разрешен и путем заключения договора и с коммерческой организацией по результатам проведения конкурсных процедур.

Довод жалобы прокурора о том, что бюджетные средства согласно положениям статьи 6 БК РФ предусмотрены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, не влечет отмены обжалуемого решения.

Так, местное самоуправление является признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формой осуществления народом своей власти, наиболее приближенной к населению, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (часть 1 статьи 132).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П указал, что конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает в том числе право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

Следовательно, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом N 8-ФЗ.

При таких обстоятельствах решение подлежит оставлению без изменения как вынесенное без нарушения норм материального и процессуального права.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда Забайкальского края от 19 октября 2018 года по делу N А78-18911/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев с даты его принятия.

Председательствующий

А.В. Макарцев

Судьи

Л.В. Капустина Е.Н. Скажутина