Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2019 г. N 14АП-11258/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 июня 2019 г. N Ф07-5847/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

21 февраля 2019 г.

Дело N А13-2453/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 февраля 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

при участии от публичного акционерного общества "Северсталь" Фокичева С.С. по доверенности от 27.02.2017, от прокуратуры города Череповца Вологодской области Иволги О.В. по доверенности от 13.11.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Северсталь" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 25 октября 2018 года по делу N А13-2453/2018,

установил:

публичное акционерное общество "Северсталь" (ОГРН 1023501264346, ИНН 3528083378; адрес: 162610, Вологодская область, город Череповец, улица Маяковского, дом 11; далее - ПАО "Северсталь", общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к прокуратуре города Череповца Вологодской области (адрес: 162600, Вологодская область, город Череповец, улица Луначарского, дом 11а; далее - прокуратура) о признании недействительным представления от 08.02.2018 N 07-02-2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "Северсталь" (ОГРН 1023501264346, ИНН 3528083378; адрес: 162610, Вологодская область, город Череповец, улица Маяковского, дом 11), Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области (ОГРН 1163525100188, ИНН 3525388043; адрес: 160000, Вологодская область, город Вологда, улица Зосимовская, дом 63б).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 25 октября 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

ПАО "Северсталь" с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права.

Прокуратура в отзыве просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица возражения на апелляционную жалобу не представили.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей общества и прокуратуры, исследовав доказательства по делу и доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной прокуратурой по заданию прокуратуры Вологодской области в связи с информацией Управления Росгвардии по Вологодской области от 19.01.2018 о результатах рассмотрения сообщения Федерального государственного унитарного предприятия "ОХРАНА" в лице Управления по Северо-Западному федеральному округу Центра охраны объектов промышленности (филиал) ФГУП "Охрана" Росгвардии, изложенного в письме от 08.11.2017 N 05/2522 об антитеррористической защищенности ПАО "Северсталь" в г. Череповце (том 4 листы 47-48; том 3 листы 138-140; том 1 листы 71-73) прокуратурой заявителю внесено представление от 08.02.2018 N 07-02-2018 об устранении нарушений закона, причин и условий им способствующих (том 1, лист 68-70).

Не согласившись с этим представлением, общество оспорило его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо, которые приняли такие акты и решения.

В рассматриваемом случае прокуратурой установлено и обществом не отрицается, что 55 объектов (территорий) ПАО "Северсталь" зарегистрированы как опасные производственные объекты от 1 до 4 класса опасности, которым в установленном порядке Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору присвоены регистрационные номера с А28-00205-0001 до А28-00205-0114. В соответствии с актом обследования и категорирования, а также утвержденным паспортом безопасности ПАО "Северсталь" по уровню потенциальной опасности данному объекту присвоена категория "С" (средняя). Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 13.10.2017 N 3570 "Об утверждении перечня предприятий (объектов) промышленности, подлежащих антитеррористической защите, находящихся в сфере ведения Министерства промышленности и торговли Российской Федерации" (далее - Приказ N 3570) утвержден одноименный перечень предприятий, в который входит ОАО "Череповецкий металлургический комбинат" правопредшественник ПАО "Северсталь".

При этом обществом в нарушении положений статьи 2 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Закон N 35-ФЗ, Закон о противодействии терроризму), пунктов 1, 4, 5, 7, 19, 21, 22 постановления Правительства Российской Федерации от 18.12.2014 N 1413 (далее - постановление N 1413) с учетом изменений, внесенных в него постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2017 N 756, охрану общества осуществляет ООО "ОА "Северсталь", в то время как такая охрана должна осуществляться войсками национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ведении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации.

Доводы общества, изложенные в апелляционной жалобе, фактически сводятся к тому, что прокуратурой нарушается принцип свободы договора, ограничение которой возможно только в силу закона, ПАО "Северсталь" не относится к объектам, подлежащим обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, указанном в Перечне, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.05.2017 N 928-р (далее - Перечень объектов N 928-р).

Вместе с тем с такой позицией апелляционная инстанция не может согласиться.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять надзор за исполнением законов, в частности, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций,

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона N 2202-1, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 названного Закона) в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Закона.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно разъяснениям, изложенным в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 110-О, в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), законность и обоснованность представления прокурора могут быть обжалованы в установленном законом порядке, представление прокуратуры обжалуется также в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В пункте 4 статьи 3 Закона N 35-ФЗ определено, что противодействие терроризму - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма) (подпункт "а"); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом) (подпункт "б"); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма (подпункт "в").

На основании пункта 4 части 2 статьи 5 Закона N 35-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

В связи с этим, вопреки доводам апелляционной жалобы общества, представление прокуратурой вынесено в пределах возложенных на нее полномочий и в связи с выявленными нарушениями законодательства об антитеррористической деятельности, в целях их устранения.

Постановлением N 1413 утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) промышленности (далее - Требования), в пункте 1 которых указано, что перечень объектов (территорий) определяется Министерством промышленности и торговли Российской Федерации.

Во исполнение пункта 1 Требований Приказом N 3570 утвержден перечень предприятий (объектов) промышленности, подлежащих антитеррористической защите, находящихся в сфере ведения Министерства промышленности и торговли РФ, в который включено ОАО "Череповецкий металлургический комбинат" (пункт 670), являющийся правопредшественником общества.

В соответствии с пунктом 5 Требований для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов (территорий) с учетом степени их потенциальной опасности и угрозы совершения террористических актов на объектах (территориях) и возможных последствий их совершения проводится категорирование объектов (территорий) по степени их потенциальной опасности (далее - категорирование).

В порядке пункта 22 Требований результаты работ по категорированию объекта (территории) вносятся в паспорт безопасности объекта (территории).

В пункте 21 Требований, в редакции постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2017 N 756, установлено, что объекты (территории), которым в установленном порядке присвоены категории "В" и "С", подлежат охране войсками национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ведении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В материалах дела усматривается, что по результатам обследования и категорирования объектов (территорий) ПАО "Северсталь" в установленном порядке составлен, утвержден и согласован паспорт безопасности общества (том 2 листы 77-79; том 3 листы 5-89), согласно которому по уровню потенциальной опасности объекту (территории) присвоена категория "С" (средняя).

Таким образом, объекты (территории) ПАО "Северсталь" подлежат охране войсками национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ведении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Довод общества о том, что его объекты не включены в Перечень объектов N 928-р, не имеет правового значения с учетом приведенных выше норм права, поскольку обязанность по охране объектов общества войсками национальной гвардии обусловлена положениями Закона N 35-ФЗ и принятыми в его развитие Требованиями.

Обозначенный обществом при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции вывод о том, что Требования и Приказ N 3570 не влекут правовых последствий, поскольку официально не опубликованы, а указанный Приказ, затрагивая конституционные права на свободу экономической деятельности и имеющий межведомственный характер, не зарегистрирован в Минюсте России, был предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонен с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Указа Президента Российской Федерации от 06.03.1997 N 188, постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009.

Ссылка общества на ограничение свободы экономической деятельности, свободы договора, ущемлении прав ООО "ОА "Северсталь" и ПАО "Северсталь" в связи с возложением обязанности передать полномочия по охране объектов (территорий) общества от ООО "ОА "Северсталь" войскам национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациям, находящимся в ведении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, путем заключения соответствующего договора подлежит отклонению в связи со следующим.

Согласно статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422).

По смыслу разъяснений в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.03.2014 N 16 "О свободе договора и ее пределах", исходя из целей законодательного регулирования, допускается ограничение свободы договора, которое необходимо для защиты особо значимых охраняемых законом интересов (интересов слабой стороны договора, третьих лиц, публичных интересов и т.д.) или недопущения грубого нарушения баланса интересов сторон. Императивность нормы, регулирующей права и обязанности сторон по договору, вытекает из существа законодательного регулирования данного вида правоотношений.

В рассматриваемом случае такое ограничение установлено Законом о противодействии терроризму.

Кроме того, как верно отметил суд первой инстанции, исходя из положений статей 3, 11, 11.2 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1) сфера деятельности частных охранных организаций законодателем ограничена.

При этом частью 3 статьи 11 Закона N 2487-1 определено, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Довод общества о том, что представление прокурора свидетельствует о нарушение положении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), согласно которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий, подлежит отклонению как основанный на неправильном толковании положений Закона N 135-ФЗ, в том числе изложенных в статье 4 понятий.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение арбитражным судом первой инстанции вынесено при полном выяснении обстоятельств дела, нарушений норм материального и процессуального права не установлено, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 25 октября 2018 года по делу N А13-2453/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Северсталь" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина