Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2019 г. N 05АП-541/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 июня 2019 г. N Ф03-2161/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Владивосток

21 февраля 2019 г.

Дело N А51-18094/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 февраля 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей А.В. Пятковой, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания В.Н. Аникеевой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента финансов Приморского края,

апелляционное производство N 05АП-541/2019

на решение от 17.12.2018

судьи И.С.Чугаевой

по делу N А51-18094/2018 Арбитражного суда Приморского края

по иску администрации города Владивостока

(ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955)

к Приморскому краю в лице Департамента финансов Приморского края

(ИНН 2540036171, ОГРН 1022502269360)

о взыскании убытков в размере 1 419 498,60 рублей,

при участии:

от Администрации города Владивостока - Ворошилова Т.П. по доверенности от 17.12.2018 сроком действия до 31.12.2019, паспорт;

от Департамента финансов Приморского края - представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Владивостока (далее - истец, Администрация) обратилась в арбитражный суд Приморского края с иском о взыскании с Приморского края в лице Департамента финансов Приморского края (далее - ответчик, Департамент) за счет казны Приморского края убытков в размере 1 419 498,60 рублей в виде расходов, понесенных в связи с приобретением жилого помещения инвалиду - Гакман Н.В.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 17.12.2018 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, Департамент обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов жалобы указывает, что жилищное законодательство напрямую не устанавливает к полномочиям каких органов государственной власти относится обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, и не содержит порядка финансирования указанных полномочий. Полагает, что в случае постановки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на учет в органе местного самоуправления в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 01.01.2005 и признанных малоимущими, обеспечение их жилыми помещениями в соответствии со статьей 14 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) должно осуществляться органами местного самоуправления.

По мнению ответчика, в рассматриваемом случае администрация в целях реализации статей 12, 130 Конституции Российской Федерации, статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статей 14, 49 ЖК РФ исполнила свои расходные обязательства по предоставлению малоимущему гражданину жилого помещения муниципального жилищного фонда. В связи с этим и, ссылаясь на установленный жилищным законодательством порядок обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, а также на предусмотренные источники финансирования указанных полномочий, департамент считает, что у суда отсутствовали правовые основания для удовлетворения требований администрации за счет бюджета субъекта.

Не согласился Департамент и с размером взысканных убытков, который, как он полагает, подлежит определению с учетом показателей средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на II квартал 2018 года, утвержденных приказом Минстроя России от 11.04.20187 N 244/пр "О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на II квартал 2018 года", для Приморского края. Отмечает, что сумма денежной выплаты на приобретение жилого помещения, предоставленная Гакман Н.В., с учетом стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения - 53 107 руб., составила 897 508,3 руб. за 16,9 кв. м.

Администрация по тексту представленного письменного отзыва, поддержанного представителем в судебном заседании, с доводами апелляционной жалобы не согласилась, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая оценка, в связи с чем решение отмене или изменению не подлежит.

Департамент финансов Приморского края надлежащим образом извещен о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечил, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Постановлением администрации от 25.05.2015 N 3081 Гакман Н.В. была принята на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении как лицо, страдающее тяжелой формой хронического заболевания, при котором совместное проживание с ним в одной квартире невозможно.

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Владивостока от 09.06.2017 были удовлетворены исковые требования Гакман Н.В. к администрации г. Владивостока о возложении обязанности по предоставлению во внеочередном порядке благоустроенного жилого помещения по договору социального найма.

Определением Ленинского районного суда г. Владивостока от 18.06.2018 утверждено мировое соглашение, заключенное между Гакман Н.В. и Администрацией, по которому Гакман Н.В. было предоставлено по договору социального найма жилое помещение, общей площадью 16,9 кв.м, расположенное по адресу: г. Владивосток, ул. Надибаидзе, д. 28, кв. 835.

Постановлением администрации г. Владивостока от 17.07.2018 N 2034 Администрация предоставила Гакман Н.В. жилое помещение N 835 в доме N 28 по улице Надибаидзе в г. Владивостоке общей площадью 16,9 кв.м и заключила договор социального найма от 19.07.2018 N469.

В соответствии с данными ФС Государственной статистики по Приморскому краю средняя цена одного квадратного метра общей площади всех квартир в II квартале 2018 года на вторичном рынке жилья в г. Владивостоке составляла 83 994 руб. Соответственно, стоимость жилого помещения, предоставленного Гакман Н.В., составляет 1 419 498,6 руб. из расчета: 16,9 кв.м * 83 994 руб.

Полагая, что расходы в сумме 1 419 498,60 руб. подлежат возмещению за счет средств субъекта Российской Федерации, администрация г. Владивостока обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, в силу статьей 12, 130 (части 1) и 132 (части 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями статьей 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Данная норма, устанавливающая особый (льготный) порядок реализации жилищных прав инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, направлена на защиту указанной категории граждан, а потому согласуется с положениями статей 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Проанализировав вышеуказанные нормы права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что публично-правовым образованием, к расходным обязательствам которого относится финансирование расходов на обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, является субъект Российской Федерации.

Данная правовая позиция сформулирована Верховным Судом Российской Федерации и изложена в пункте 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), а также определениях от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12721.

Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ) предусмотренные данным Законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 181-ФЗ инвалидом признается лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. В зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория "ребенок-инвалид".

Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно статьей 8 Федерального закона N 181-ФЗ медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством Российской Федерации. Порядок организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В материалы настоящего дела заявителем представлена копия справки N МСЭ-2012 Бюро медико-социальной экспертизы N355362 от 22.04.2014, согласно которой Гакман Н.В., установлена инвалидность бессрочно.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из содержания указанных выше нормативных актов и разъяснений следует, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета, обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что социальная защита (социальное обеспечение) инвалидов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а обязанность по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов установлены федеральным законодателем, суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае (с учетом конкретных обстоятельств дела) компенсация расходов, понесенных муниципальным образованием на обеспечение жильем по договорам социального найма инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, должна производиться за счет средств субъекта Российской Федерации.

В рассматриваемом случае администрацией города Владивостока исполнена обязанность по предоставлению жилого помещения Гакман Н.В., то есть обязанность, связанная с реализацией государственных полномочий по социальной поддержке инвалидов, которые отнесены к расходному обязательству Приморского края как субъекта Российской Федерации.

Доказательств того, что в спорный период из бюджета субъекта федерации выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер, ответчиком в рамках рассматриваемого дела не представлено.

Поэтому администрация города Владивостока вправе требовать компенсации своих расходов, связанных с предоставлением жилья Гакман Н.В.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу пункта 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате бездействия государственных органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Согласно статьи 1069 Гражданского кодекса РФ вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", рассматривая иски, предъявленные согласно статье 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа.

При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

Пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан. До устранения этого пробела взыскание должно осуществляться из казны Приморского края в лице ее финансового органа - Департамента финансов Приморского края.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции признает правильным вывод суда первой инстанции о том, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации (Приморского края), о доказанности незаконного бездействия ответчика, который не принял мер по финансовому обеспечению данных обязательств, и причинения администрации убытков и, соответственно, о наличии правовых оснований для взыскания с субъекта Российской Федерации - Приморского края в лице департамента за счет средств казны Приморского края в пользу истца убытков.

Проверив размер предъявленных к взысканию убытков, суд первой инстанции правомерно признал его подтвержденным.

Отклоняя довод жалобы о необходимости применения при расчете убытков приказов Минстроя России об утверждении нормативов средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации коллегия исходит из того, что в рассматриваемом случае жилые помещения предоставлены органом местного самоуправления из муниципального жилищного фонда повторного заселения во исполнение решений судов общей юрисдикции, в связи с чем, стоимость таких помещений может быть определена только исходя из стоимости за квадратный метр по данным ФС Государственной статистики по Приморскому краю по общему показателю без отнесения квартиры к определенному качеству. Таким образом, доводы ответчика в указанной части сделаны при неправильном толковании норм материального права и противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Довод Департамента о том, что администрацией сделан неверный расчет суммы, подлежащей взысканию ввиду того, что в рассматриваемом случае необходимо применять Приказы Минстроя России об утверждении нормативов стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации, судом правомерно отклонен, поскольку утвержденные приведенным приказом показатели подлежат использованию специальным субъектом и в специальной сфере, а именно - федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и для расчета размеров социальных выплат для всех категорий граждан, которым указанные социальные выплаты предоставляются на приобретение (строительство) жилых помещений и только за счет средств федерального бюджета. В рассматриваемом случае гражданину Гатман Н.А. было предоставлено жилое помещение, а не осуществлена социальная выплата на его приобретение.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования администрации, взыскав с департамента убытки в размере 1 419 498,60 рублей.

Возражения Департамента финансов о том, что органами государственной власти субъекта Федерации и должностными лицами не совершались какие-либо неправомерные действия (бездействие), подлежат отклонению, поскольку обязанность Приморского края возместить понесенные истцом убытки связана с фактом обязания истца предоставить жилые помещения льготной категории граждан, для которых предусмотрены меры социальной поддержки, в условиях отсутствия распределения расходов на финансирование соответствующих мер социальной поддержки между бюджетами всех уровней, а не с противоправным поведением государственных органов и должностных лиц.

В целом доводы, изложенные в жалобе, были предметом исследования арбитражного суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, по существу направлены на переоценку выводов суда, не опровергая их, сводятся к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что, в соответствии со статьей 270 АПК РФ, не может рассматриваться в качестве основания для отмены обжалуемого судебного акта. Иных убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем, удовлетворению не подлежит.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом не рассматривался, поскольку заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 17.12.2018 по делу N А51-18094/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

А.В. Пяткова Е.Л. Сидорович