Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2019 г. N 16АП-602/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 июня 2019 г. N Ф08-4498/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

2 апреля 2019 г.

Дело N А63-9073/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 апреля 2019 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Суховеевой Д.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Кавказ" федерального дорожного агентства" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21.12.2018 по делу N А63-9073/2018 (судья Галушка В.В.),

по заявлению Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1127747288910)

к федеральному казенному учреждению "Управление федеральных автомобильных дорог

"Кавказ" федерального дорожного агентства" (ОГРН 1022601610680),

о привлечении к административной ответственности,

встречное заявление федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Кавказ" федерального дорожного агентства" к Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

об оспаривании ненормативного правового акта,

при участии в судебном заседании:

от Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Кинжибалова А.А. по доверенности от 12.01.2018 N 26;

от федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Кавказ" федерального дорожного агентства" - Лавринович В.В. по доверенности от 23.07.2018 N 06/3496,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 21.12.2018, принятым по заявлению Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление, заявитель) федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Кавказ" федерального дорожного агентства" (далее - учреждение) привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП, Кодекс) в виде административного штрафа в размере 50 000 руб. Суд указал на доказанность вменяемого правонарушения и соблюдение управлением процедуры привлечения к административной ответственности.

В удовлетворении встречного заявления учреждения об оспаривании предписания управления от 23.11.2017 N 7105Рвп1.8 (с учетом опечатки от 24.11.2017 N7104рВП1.8) отказано. Суд указал, что заявитель оспорил ненормативный правовой акт с пропуском трехмесячного срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования. В удовлетворении ходатайства учреждения о восстановлении пропущенного срока отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней учреждение просит отменить решение суда и прекратить производство по делу. Податель жалобы указывает, что оспариваемое в рамках настоящего дела предписание неисполнимо, является повторным, дублирующим ранее выданные предписания от 26.08.2016, 11.11.2016, 30.12.2016, 07.03.2017, что, по мнению заявителя, свидетельствует о не законности предписания и не может являться основанием для привлечения к административной ответственности. Кроме того, указывает, что административный орган, обращаясь с заявлением о привлечении к административной ответственности по одним и тем же основаниям, злоупотребляет процессуальными правами. В дополнении к апелляционной жалобе учреждение ссылается на неподведомственность спора арбитражному суду.

В отзыве на апелляционную жалобу управление выразило мотивированное мнение об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением о проведении проверки от 10.11.2017 N 7104рВП1.8 учреждением проведена проверка объекта капитального строительства: "Капитальный ремонт автомобильной дороги Р-217 "Кавказ" автомобильная дорога М-4 "Дон" - Владикавказ - Грозный - Махачкала - граница с Азербайджанской Республикой км 423+230 (северная развязка с въездом в г. Баксан), км 435+471 (южная развязка с въездом в г.Баксан) в Кабардино-Балкарской Республике" по адресу: автомобильная дорога Р-217 "Кавказ" автомобильная дорога М-4 "Дон" - Владикавказ - Грозный - Махачкала - граница с Азербайджанской Республикой км 423+230 (северная развязка с въездом в г. Баксан), км 435+471 (южная развязка с въездом в г.Баксан) в Кабардино-Балкарской Республике.

В ходе проверки управлением выявлено, что строительство вышеуказанного объекта капитального строительства осуществляется с нарушениями норм градостроительного законодательства Российской Федерации, по результатам проведенной проверки должностным лицом, в установленном порядке 24.11.2017 составлен акт проверки N 7104рВП1.8.

На основании вышеуказанного акта проверки выдано предписание от 24.11.2017 N 7105рВП1.8.

16.04.2018 в соответствии с распоряжением управления N 1962-Р-ВП-А/1.8 в отношении учреждения проведена внеплановая проверка выполнения на объекте капитального строительства "Капитальный ремонт автомобильной дороги Р-217 "Кавказ" автомобильная дорога М-4 "Дон" - Владикавказ - Грозный - Махачкала - граница с Азербайджанской Республикой км 423+230 (северная развязка с въездом в г. Баксан), км 435+471 (южная развязка с въездом в г.Баксан) в Кабардино-Балкарской Республике" ранее выданного предписания от 24.11.2017 N 7105рВП1.8, срок исполнения которого истек 30.03.2018.

В ходе которой выявлено невыполнение всех пунктов предписания управления от 24.11.2017 N 7104рВП1.8 а именно:

в нарушение части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее-ГрК РФ) застройщик (технический заказчик) ФКУ УпрДор "Кавказ" не известил о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства. На объекте "Автомобильная дорога (северная развязка с въездом в г.Баксан) I этап. Автомобильная дорога (южная развязка с въездом в г. Баксан) II этап" был произведен демонтаж дорожных сооружений (путепровод через а/дорогу Р-217 "Кавказ" расположенный на км 423+230 автомобильной дороги Р-217 "Кавказ" и путепровод через а/дорогу Р-217 "Кавказ" расположенный на км 435+471 автомобильной дороги Р-217 "Кавказ" а/д М-4 "Дон" - Владикавказ - Грозный - Махачкала - граница с Азербайджанской Республикой, в Кабардино-Балкарской Республике) и осуществляется строительство новых путепроводов на месте снесенных. Согласно пунку 13) статьи 1 ГрКРФ строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);

в нарушении части 5 статьи 11 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ не предоставлена информация в виде копий, заверенных печатью указанная в мотивированном запросе от 15.08.2016 N 3837, а именно: проектная документация на строительство объекта, журналы общих и специальных работ, акты приемки скрытых работ, акты лабораторных испытаний качества применяемых строительных материалов и изделий, согласованные в установленном порядке схемы и условия производства работ в местах повышенной опасности (вблизи ЛЭП, охранной зоны дорог и коммуникаций).

По факту выявленных нарушений, выразившихся в неисполнении в установленный срок до 30.03.2018 требования предписания от 24.11.2017 N 7104рВП1.8 в отношении учреждения управлением 16.05.2018 составлен протокол об административном правонарушении N 1962-Р-ВП-А/1.8.

Указанный протокол с материалами проверки направлены управлением в арбитражный суд для разрешения вопроса о привлечении учреждения к ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса.

Учреждение оспорило законность предписания управления от 24.11.2017 N 7104рВП1.8 в рамках дела о привлечении его к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ подав встречный иск.

В силу статей 197, 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Причем для судебной защиты необходимо установить наличие двух названных условий: 1) нарушение закона со стороны органа (должностного лица) публичной администрации и 2) нарушение (ограничение) прав (интересов) заявителя.

Согласно требованиям части 4 статьи 198 АПК РФ заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявлений может быть восстановлен судом.

Учреждение оспаривается предписание управления от 24.11.2017 N 7104рВП1.8.

Как видно из материалов дела и не оспаривается заявителем, предписание управления от 24.11.2017 N 7104рВП1.8 получено представителем учреждения Чевгуновым В.А действующим по доверенности от 26.05.2017 N 06/2215 - 24.11.2017.

Однако обращение в арбитражный суд с настоящим требованием датировано 09.10.2018 (отметка канцелярии Арбитражного суда Ставропольского края), то есть, совершено с пропуском установленного законом срока.

Доказательств наличия объективных обстоятельств, препятствующих заявителю своевременно обратиться в арбитражный суд с заявленным в данном деле требованием, и уважительность причин пропуска срока на судебную защиту суду не представлено.

Доводы о том, что пропуск срока для обращения в арбитражный суд может быть признан уважительным по тем основаниям, что учреждение полагало возможным урегулировать спорные взаимоотношения во внесудебном порядке, учреждением представлялись в административный орган документы и объяснения относительно положений, изложенных в оспариваемом предписании, однако управление направило в Арбитражный суд Ставропольского края заявление о привлечении учреждения к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, отклоняется судом.

Обязательный досудебный порядок урегулирования спора по данной категории дел законодательством не предусмотрен.

Более того, срок, предусмотренный ст. 198 АПК РФ, на обращение в суд с заявлением о признании недействительным предписания управления от 24.11.2017 N 7104рВП1.8 истекал для учреждения, с учетом вручения предписания 24.11.2017-24.02.2018.

Таким образом, с учетом обращения управления 28.05.2018 с заявлением в арбитражный суд о привлечении учреждения к административной ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, в связи с неисполнением предписания от 24.11.2017, учреждение должно было понимать, что урегулировать спорные взаимоотношения во внесудебном порядке не представляется возможным.

Пропуск указанного срока при отсутствии уважительных причин для его восстановления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 года N 367-О, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2006 года N 16228/05).

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Часть 6 статьи 19.5 Кодекса устанавливает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Объектом правонарушений, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ, являются общественные отношения, возникающие, в том числе, в области строительства и эксплуатации объектов капитального строительства.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса, составляет невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1, пунктам 1, 2 части 2 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 названного Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; наличия разрешения на строительство.

Согласно части 6 статьи 54 ГрК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Предписание от 24.11.2017 N 7104рВП1.8 выдано уполномоченным лицом по результатам государственного контроля, соответствует требованиям статьи 54 ГрК РФ, предписание не признано в установленном законом порядке недействительным.

Общество, будучи лицом, которому контролирующим органом выдано обязательное для исполнения предписание, является субъектом правонарушения, ответственность за которое установлена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вина общества в совершении вменяемого ему правонарушения является доказанной, поскольку материалы дела не содержат сведений о принятии им всех зависящих от него мер к исполнению предписания уполномоченного органа в установленный срок, в связи с чем, в действиях общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Процессуальных нарушений, имеющих существенный характер и не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, апелляционной инстанцией не установлено.

С учетом положений статьи 4.1 КоАП РФ учреждению обоснованно назначено соразмерное наказание в виде штрафа в минимальном размере санкции - 50 000 рублей.

Доводы учреждения о том, что оспариваемое предписание является повторным, что является недопустимым, не могут быть учтены судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Оспариваемое предписание является новым предписанием, направленным на пресечение продолжения нарушений заявителем градостроительного законодательства.

Предписания от 26.08.2016, 11.11.2016, 30.12.2016, 07.03.2017, являются самостоятельными ненормативными правовыми актами, неисполнение каждого из которых влечет ответственность, предусмотренную нормами административного законодательства.

Довод о неподведомственности спора арбитражному суду подлежит отклонению, так как в соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 23.1 Ко АП РФ и с учетом подпункта "д" пункта 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" дело подведомственно арбитражному суду.

Довод общества о неисполнимости предписания признается не обоснованным, поскольку требования предписания находились исключительно в компетенции учреждения и не являлись не исполнимыми. Доказательства, свидетельствующих о невозможности исполнить вышеуказанное предписание по объективным причинам либо вследствие наступления обстоятельств непреодолимой силы, учреждение в материалы дела не представило. При таких обстоятельствах является правильным вывод управления о наличии в действиях учреждения события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21.12.2018 по делу N А63-9073/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов