Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2019 г. N 11АП-4232/19

г. Самара

02 апреля 2019 г.

Дело N А65-33029/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 апреля 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Засыпкиной Т.С., Корнилова А.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рахматуллиной А.Н.,

с участием:

от заявителя - не явился, извещён,

от ответчика - Корсуков М.Н., доверенность N АШ-02/21002 от 29 декабря 2018 года,

от третьего лица - не явился, извещён,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 28 января 2019 года по делу N А65- 33029/2018 (судья Хафизов И.А.),

по заявлению Исполнительного комитета Бугульминского муниципального района Республики Татарстан (ОГРН 1051689013441, ИНН 1645019735), город Бугульма Республики Татарстан,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (ОГРН 1021602866405, ИНН 1653003714), город Казань Республики Татарстан,

с участием третьего лица ИП Усманова Р.П., город Бугульма Республики Татарстан,

о признании незаконным решения по делу N 06-50/2018, и о прекращении производства по делу,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет Бугульминского муниципального района Республики Татарстан (далее - заявитель, исполком) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - ответчик, антимонопольный орган), с привлечением третьего лица ИП Усманова Р.П., о признании незаконным решения по делу N 06-50/2018, и о прекращении производства по делу.

Решением суда от 28.01.2019 г. заявление исполкома удовлетворено полностью.

Антимонопольный орган, не согласившись с решением суда, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, о чем просил в судебном заседании и представитель антимонопольного органа.

Исполком, апелляционную жалобу отклонил, по основаниям, приведенным в возражениях, приобщенным к материалам дела, и просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей исполкома и третьего лица, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителя антимонопольного органа, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом 11.09.2018 г. вынесено решение по делу N 06-50/2018, которым заявитель и третье лицо признаны нарушившими ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), в части предоставления муниципальной собственности (земельного участка) конкретному хозяйствующему субъекту без проведения соответствующих конкурентных процедур и заключения договоров на право размещения средств наружной рекламы и информации, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Считая решение не соответствующим закону, исполком обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные исполкомом требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 198, ст. ст. 200 и 201 АПК РФ, а также разъяснений, содержащихся в п. 6 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением ч. 1 ГК РФ" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу ст. 65 АПК РФ обязанность доказать факт нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на заявителя.

Согласно ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает нарушения антимонопольного законодательства; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными лицами.

В соответствии с п.п. "в" п. 3, 5, 11 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям обязательные для исполнения предписания: о прекращении нарушений антимонопольного законодательства; привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в случаях и в порядке, которые установлены законодательством РФ; проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии с п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции, конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции соглашением является договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласно ч. 1 ст. 8 Закона о защите конкуренции согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения, которые заранее известны каждому из участников в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий, при этом результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов, а также действия каждого из названных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для целей соответствующего правового регулирования под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа государственной власти субъекта Российской Федерации как не соответствующих ст. 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Антимонопольный орган обязан доказать, как наличие негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления), так и причинно-следственную связь между соглашениями (действиями) и соответствующими негативными последствиям.

В рассматриваемом случае основанием для вынесения оспариваемого решения ответчика послужили следующие обстоятельства.

В ходе проведения внеплановой проверки инспекцией Татарстанского УФАС России 15.01.2018 г. был составлен акт фиксации стационарных рекламных конструкций, расположенных на территории города Бугульма.

На территории города Бугульма были зафиксированы 25 стационарных рекламных конструкций, в том числе по адресу: РТ, г. Бугульма, ул. Гафиятуллииа (рядом с домом, по адресу: ул. Молодежная, д. 9/6).

Ответчиком у рекламодателя дополнительно была запрошена информация о том, с кем заключен договор на размещение рекламной информации, а именно, у ООО "Апельсин-Авто" по рекламной конструкции по адресу: г. Бугульма, yл. Гафиятуллина (рядом с домом, по адресу: ул. Молодежная, д. 9/6).

Вышеуказанной организацией предоставлен договор аренды, заключенный с ИП Усмановым Р.И.

В ходе проведения проверки антимонопольным органом установлено, что аукцион на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций по спорному адресу (земельному участке), не проводился.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

Согласно ч. 9 ст. 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на ее установку, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в ч. 5 - 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

В ч. 10 ст. 19 Закона о рекламе определено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Владелец рекламной конструкции обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек, а также удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней со дня выдачи указанного предписания (ч. 21 ст. 19 Закона о рекламе).

В силу ч. 21.1 ст. 19 Закона о рекламе, если в установленный срок владелец рекламной конструкции не выполнил указанную в ч. 21 настоящей статьи обязанность по демонтажу рекламной конструкции или владелец рекламной конструкции неизвестен, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция. Собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, обязан демонтировать рекламную конструкцию в течение месяца со дня выдачи соответствующего предписания.

Если в установленный срок собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, не выполнил указанную в ч. 21 настоящей статьи обязанность по демонтажу рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец данного недвижимого имущества неизвестен, демонтаж рекламной конструкции, ее хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет средств местного бюджета (ч. 21.2 ст. 19 Закона о рекламе).

В соответствии с п. 15.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения муниципального района относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии Законом о рекламе.

Как установлено антимонопольным органом, ИП Усманов Р.П. с заявлением о выделении земельного участка не обращался, вышеуказанную наружную информацию ИП Усманов Р.П. установил самостоятельно, заявления на выдачу разрешений на размещение рекламных конструкций по адресу: РТ, г. Бугульма, ул. Гафиятуллина (рядом с домом, по адресу: ул. Молодежная, д. 9/6), не поступали.

Соответственно, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что исполкомом нарушено действующее законодательство в части отсутствия контроля за размещением на территории Бугульминского муниципального района незаконных рекламных конструкций, тем самым создав преимущественное положение рекламораспространителю (ИП Усманову Р.И.), который в течение длительного срока эксплуатировал рекламную конструкцию, при этом не неся дополнительных затрат, которые несут иные хозяйствующие субъекты при осуществлении рекламной деятельности, в соответствии с требованиями действующего законодательства, в том числе - получении разрешения на установку рекламной конструкции.

На основании указанного, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях исполкома и ИП Усманова Р.П. признаков нарушения ст. 16 Закона о защите конкуренции, в части предоставления муниципальной собственности (земельного участка) конкретному хозяйствующему субъекту без проведения соответствующих конкурентных процедур и заключения договоров на право размещения средств наружной рекламы и информации, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии со ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Предметом доказывания по рассматриваемому делу является осуществление заявителем и третьим лицом согласованных действий, которые могли или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Между тем, факт передачи исполкомом в обход законной процедуры ИП Усманову Р.П. земельного участка для размещения рекламных конструкций, о чем идет речь в оспариваемом решении антимонопольного органа, конкретными доказательствами, не подтверждается.

Как указывает сам антимонопольный орган, спорный земельный участок был занят третьим лицом самовольно. За предоставлением в пользование земельного участка для размещения рекламной конструкции, третье лицо в адрес исполнительного комитета не обращалось. Исполнительный комитет в свою очередь не проводил никаких согласований, связанных с использованием третьим лицом спорного земельного участка и не давал разрешения третьему лицу на пользование земельным участком и размещения рекламной конструкции.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие факт наличия согласованного поведения заявителя и третьего лица (как прямые, так и косвенные), а также доказательства, свидетельствующие о том, что исполнительному комитету было достоверно известно о факте неправомерного пользования третьим лицом спорным земельным участком.

Единственный довод, положенный антимонопольным органом в обоснование наличия признаков нарушения ст. 16 Закона N 135-ФЗ, об отсутствии со стороны исполнительного комитета муниципального контроля в отношении спорного земельного участка, в результате которого возможно было бы выявить факт неправомерного пользования муниципальным земельным участком, свидетельствует о ненадлежащем исполнении исполнительным комитетом возложенных на него обязанностей, но (в отсутствие иных надлежащих доказательств) само по себе не подтверждает наличие факта согласованного поведения сторон и намеренного (в пользу третьего лица) не осуществления муниципального контроля в отношении спорного земельного участка.

В данном случае рассматриваемые самостоятельные бездействия комитета по не осуществлению контроля, обусловлены ненадлежащим исполнением своих обязанностей, в свою очередь отдельные действия ИП Усманова Р.П., своевольным захватом третьим лицом земельного участка для размещения рекламных конструкций, а не совместной реализацией диспозитивного по своей правовой природе намерения договориться относительно установления тех или иных субъективных прав и (или) обязанностей, а обратного антимонопольным органом суду не доказано.

В связи с этим суд пришел к правильному выводу об отсутствии в действиях исполкома и ИП Усманова Р.П. признаков юридически значимого соглашения и, как следствие, об ошибочной квалификации антимонопольным органом действий указанных юридических лиц применительно к ст. 16 Закона о защите конкуренции.

По смыслу ст. 16 Закона о защите конкуренции соответствующие действия органов власти сопряжены с превышением предоставленных им законом властно-распорядительных полномочий и противоречат сущности и целям функционирования этих органов.

Следовательно, вывод антимонопольного органа о том, что исполком и ИП Усманов Р.П. заключили соглашение, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, является ошибочным.

Таким образом, судом правильно сделан вывод, что в действиях исполкома отсутствует вмененное ему нарушение, предусмотренное ст. 16 Закона о защите конкуренции.

В данном случае антимонопольный орган не выяснил все обстоятельства, необходимые для принятия законного решения, а изложенная в оспариваемом решении правовая позиция антимонопольного органа в нарушение ст. 200 АПК РФ не подтверждается представленными в материалы дела доказательствами, что привело к неверной квалификации действий заявителя по ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ пришел к правильному выводу о том, что заявленные исполкомом требования подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемым решением нарушение ст. 16 Закона N 135-ФЗ, антимонопольным органом не доказано.

Доводы жалобы о том, что исполком, проводя торги на право заключение договора на размещение средств наружной рекламы по улице Гафитауллина, должен был знать, что на указанной улице расположена самовольно установленная рекламная конструкция, следовательно, исполком своими действиями разрешил предпринимателю разместить данную конструкцию, отклоняются апелляционным судом по следующим основаниям.

В соответствии с приказом антимонопольного органа N 01/1-пр от 12.01.2018 г. "О проведении внеплановой выездной проверки" проверка соблюдения требований антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе был проведена в отношении Палаты имущественных и земельных отношении Бугульминского муниципального района РТ, в ходе которой было установлено, что аукцион на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций был проведен 22.12.2017 г. только по двум адресам. По спорному объекту, расположенному по адресу: Молодежная, д. 9/6, аукцион на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не проводился.

В ходе рассмотрения Комиссией Татарстанского УФАС России дела N 06- 50/2018 к материалам дела приобщено решение N 519 сессии Совета Бугульминского муниципального района 3 созыва от 14.12.2017 г., согласно которому внесены изменения в "Порядок организации и проведения торгов по продаже права на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, расположенных в границах Бугульминского муниципального района на земельных участках, здании или ином недвижимом имуществе находящегося в государственной или муниципальной собственности". Согласно изменениям организацию и проведение аукциона (организатор аукциона) осуществляет Палата имущественных и земельных отношений Бугульминского муниципального района.

При этом, согласно ГрК РФ орган местного самоуправления, в лице отдела архитектуры и градостроительства исполкома осуществляет деятельность по выдаче разрешения на установку рекламной конструкции после проведения соответствующих торгов и на основании заключенного договора на право размещения рекламной конструкции на имуществе муниципалитета с Палатой имущественных и земельных отношений РТ.

Таким образом, при рассмотрении дела антимонопольный орган пришел к выводу, что исполкомом не осуществлен земельный муниципальный контроль за размещением на территории Бугульминского муниципального района незаконных рекламных конструкций, тем самым создав преимущественное положение рекламораспространителю (Усманов Р.П.).

В связи с чем в своем решении Комиссия Татарстанского УФАС России от 28.08.2018 г. по делу N 06-50/2018 указала на предоставление муниципальной собственности (земельного участка) конкретному хозяйствующему субъекту (ИП Усманов Р.П.) без проведения соответствующих конкретных процедур и заключения договоров на право размещения средств наружной рекламы и информации, признала исполком нарушившим ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Согласно п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 г. N 58 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О рекламе" согласно ч. 9 и 10 ст. 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на ее установку, выданного органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции. При отсутствии такого разрешения установка рекламной конструкции является самовольной.

При рассмотрении споров судам необходимо исходить из того, что не может быть признана самовольной установка рекламной конструкции, разрешение на осуществление которой впоследствии было аннулировано, признано недействительным или срок его действия истек.

Разрешение на установку рекламной конструкции у ИП Усманова Р.П. отсутствовало и ранее не выдавалось, торги на предоставление права на размещении рекламной конструкции по указанному адресу также не проводились.

Согласно решению N 111 сессии Бугульминского городского Совета МО город Бугульма Бугульминского муниципального района от 28.03.2017 г. утверждено Положение о порядке выявления и демонтажа самовольно установленных, незаконно размещенных и построенных объектов движимого и недвижимого имущества на территории муниципального образования город Бугульма Бугульминского муниципального района Республики Татарстан.

Согласно п. 2.1 данного порядка самовольные (незаконные) объекты выявляются в рамках муниципального земельного контроля.

Согласно ч. 3 ст.9 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" проверки проводятся согласно плану, утвержденному органами прокуратуры. В 2017 г. и на 2018 г. проведение проверок в отношении ИП Усманова Р.П. не предусмотрены.

Таким образом, суд правильно посчитал, что антимонопольным органом не доказано, что исполком и ИП Усманов Р.П. заключили соглашение, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, является ошибочным.

Вышеизложенное в совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что суд сделал правильный вывод об удовлетворении заявленных исполкомом требований.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 28 января 2019 года по делу N А65-33029/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

Т.С. Засыпкина А.Б. Корнилов