Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2019 г. N 14АП-184/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 июля 2019 г. N Ф07-7809/19 настоящее постановление отменено

г. Вологда

04 апреля 2019 г.

Дело N А44-6018/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 04 апреля 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Иванова А.Т. по доверенности от 10.01.2019 N 491, от администрации губернатора Новгородской области Эйхнер С.В. по доверенности от 05.03.2018 N 91,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда новгородской области апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 ноября 2018 года по делу N А44-6018/2018,

установил:

государственное областное казенное учреждение "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор" (ОГРН 1025300785070, ИНН 5321047240; адрес: 173000, Новгородская область, Великий Новгород, улица Славная, дом 55; далее - учреждение, ГОКУ "Новгородавтодор", заказчик) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553; адрес: 173002, Новгородская область, город Великий Новгород, Воскресенский бульвар, дом 3; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным решения, принятого 25.05.2018 по результатам рассмотрения жалобы участника закупки - общества с ограниченной ответственностью "Хозяйство Нива", извещение N 0150200003918000381, в части признания жалобы общества с ограниченной ответственностью "Хозяйство Нива" частично обоснованной в части доводов о неправомерном включении заказчиком в предмет оценки по критерию "Квалификация участников закупки" в отношении показателя "Деловая репутация участника закупки" требований согласно Стандарту организации Ассоциации аккредитованных лиц в области оценки соответствия Северо-Западного Федерального округа СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 "Оценка опыта и деловой репутации лиц, выполняющих инженерные изыскания для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог" (далее по тексту - Стандарт, СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017) и в части признания нарушения части 8 статьи 32 и пункта 9 части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация губернатора Новгородской области (ОГРН 1165321050388, ИНН 5321180330; адрес: 173007, Новгородская область, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1, кабинет 350; далее - администрация), общество с ограниченной ответственностью "Хозяйство "Нива" (ОГРН 1046900078345, ИНН 6901063712; место нахождения: 170100, Тверская область, город Тверь, бульвар Радищева, дом 29, офис 1; далее - общество, ООО "Хозяйство "Нива").

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 27 ноября 2018 года по делу N А44-6018/2018 заявленные требования удовлетворены.

УФАС с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Полагает, что в рассматриваемом случае предмет оценки деловой репутации, определенный заказчиком, не соответствует объекту закупки, и в связи с этим не может являться критерием определения победителя конкурса.

ГОКУ "Новгородавтодор" в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просят решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Учреждение, ООО "Хозяйство "Нива" надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителя антимонопольного органа и администрации, исследовав доказательства по делу и доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной УФАС внеплановой проверки в связи с поступившей 18.05.2018 жалобой участника закупки - ООО "Хозяйство "Нива" на действия заказчика при осуществлении им и администрацией закупки (определении поставщика) путем проведения открытого конкурса на право заключения государственного контракта (извещение N 0150200003918000381) управлением принято решение от 25.05.2018, которым жалоба общества признана обоснованной в части доводов о неправомерном включении заказчиком в предмет оценки по критерию "Квалификация участников закупки" в отношении показателя "Деловая репутация участника закупки" требований согласно СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017.

Заказчик также признан нарушившим положения части 8 статьи 32, пункта 9 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ (пункт 2).

Предписание об устранении нарушения постановлено не выдавать в связи признанием конкурса несостоявшимся по причине отсутствия заявок в нем (пункт 3) и передать материалы жалобы и внеплановой проверки уполномоченному должностному лицу управления для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении должностного лица ГОКУ "Новгородавтодор" (пункт 4).

Не согласившись с указанным решением УФАС в части изложенных выше выводов, учреждение оспорило его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

При этом согласно положениям части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующий орган, который его принял.

Согласно части 1 статьи 48 Закона о контрактной системе под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

В соответствии с частью 2 статьи 8 указанного Закона конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Пунктом 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе предусмотрено, что конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии со статьей 53 Закона N 44-ФЗ конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации (часть 5). На основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер (часть 7 статьи 53 Закона N 44-ФЗ).

В силу части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Из положений части 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ следует, что порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются Правилами оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила N 1085).

Согласно пункту 3 Правил N 1085 под оценкой понимается процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Пунктом 11 Правил N 1085 установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

В рассматриваемом случае управлением установлено и в материалах дела усматривается, что в апреле-мае 2018 года ГОКУ "Новгородавтодор" и администрацией осуществлялась закупка путем проведения открытого конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение кадастровых работ по уточнению местоположения границ и площади земельных участков, занимаемых автомобильной дорогой Каменка - Никандрово, образованию земельных участков в границах обслуживания, образование границ земельных участков путем раздела, объединения земельных участков или выдела из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной, муниципальной или частной собственности, формированию частей земельных участков, постановку их на государственный кадастровый учет, восстановление и установление границ земельных участков необходимых для завершения строительства мостового перехода через реку Люшонка на км 11+932 автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения Каменка - Никандрово в Любытинском муниципальном районе Новгородской области.

Согласно пункту 3.2 конкурсной документации описание объекта закупки, требования к выполняемым работам содержатся в Техническом задании (приложение 1 к конкурсной документации).

В соответствии с Техническим заданием необходимо:

- выполнение кадастровых работ по уточнению местоположения границ и площади земельных участков под автомобильной дорогой общего пользования межмуниципального значения Каменка - Никандрово, образование земельных участков в границах обслуживания сооружения;

- проведение кадастровых работ по уточнению земельных участков, образованию земельных участков, занимаемых автомобильной дорогой общего пользования межмуниципального значения с учетом фактических параметров дорожных сооружений: земляного полотна, боковых канав и кюветов, мостов, водопропускных труб, автобусных остановок, площадок отдыха по нормам отвода земель, установленных строительными нормами СН 467-74 для автомобильной дороги V технической категории;

- проведение кадастровых работ по устранению обнаруженных в ходе кадастровых работ пересечения границ земельных участков, занимаемых автомобильной дорогой общего пользования межмуниципального значения с учетом фактических параметров дорожных сооружений: земляного полотна, боковых канав и кюветов, мостов, водопропускных труб, автобусных остановок, площадок отдыха по нормам отвода земель, установленных строительными нормами СН 467-74 с другими земельными участками;

- оформление документов в виде межевых планов и поставка на кадастровый учет земельные участки;

- выполнение кадастровых работ по образованию земельных участков в результате раздела, объединения земельных участков или выдела из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной, муниципальной или частной собственности, формированию частей земельных участков, постановку их на государственный кадастровый учет, восстановление и установление границ земельного участка необходимого для завершения строительства мостового перехода через реку Люшонка на км 11+932 автомобильной дороги Каменка - Никандрово в Любытинском муниципальном

районе Новгородской области, а также выполнение других работ, связанных с определением границ и постановкой на учет земельных участков.

В пункте 15.5 конкурсной документации установлены следующие критерии оценки заявок участников конкурса: "Цена контракта" (стоимостной критерии оценки) - величина значимости составляет 60 %; "Квалификация участников закупки" (нестоимостный критерии оценки) - величина значимости составляет 40 %.

По критерию "Квалификация участников закупки" установлен показатель: "Деловая репутация участника закупки" - величина значимости для данного критерия составляет 100 %.

Данный показатель определяется индексом деловой репутации в соответствии с требованиями ГОСТ Р 66.0.01-2015 "Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы" (далее - ГОСТ Р 66.0.01-2015) и требованиями СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017.

Индекс деловой репутации участника закупки подтверждается предоставлением копии сертификата со всеми приложениями, выданного в соответствии с требованиями ГОСТ Р 66.0.01-2015 и требованиями СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017. Индекс деловой репутации должен быть актуальным на дату подачи заявки на участие в конкурсе.

Сертификат должен быть выдан по результатам оценки деловой репутации участника закупки по следующему виду работ в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК029-2014(КДЕС ред.2): 71.12.7 - "Кадастровая деятельность".

Изучив вышеуказанный порядок оценки, управление пришло к выводу о несоответствии установленного заказчиком в конкурсной документации порядка оценки деловой репутации участников закупки, предусматривающего применение СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017, предмету торгов, поскольку данный Стандарт содержит порядок и процедуры оценки деловой репутации лиц, выполняющих инженерные изыскания, тогда как предметом рассматриваемой закупки является выполнение кадастровых работ.

С таким выводом обоснованно не согласился суд первой инстанции.

Согласно правовой позиции Высших судебных инстанций основная задача законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, состоит в том, чтобы не столько обеспечить максимально широкий круг участников размещения заказов, сколько выявить в результате торгов лицо, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений.

Кроме того, действующим законодательством не регламентировано установление в конкурсной документации тех или иных показателей, а также необходимой информации, раскрывающей содержание нестоимостных критериев.

В связи с этим прерогатива определить перечень показателей, их содержание и наполняемость, перечень документов, предоставляемых в составе заявки по показателям, а также значимость каждого показателя, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения принадлежит заказчику.

Главным правилом в таком случае выступает условие об отсутствии противоречий основным нормативно-правовым актам Российской Федерации, регламентирующих оценку заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно пункту 15.5.2 конкурсной документации, предоставление копии сертификата выданного в соответствии с требованиями СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 не является обязательным условием для участия в конкурсе и основанием для отклонения заявки участника закупки.

К оценке заявок может быть допущено любое лицо независимо от наличия или отсутствия такого сертификата и все участники конкурса изначально равны между собой.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, установленный критерий оценки не препятствует участию в конкурсе, и не означает невозможность стать победителем, не предрешает исхода закупки, не создает преимуществ конкретному лицу, а направлен на выбор победителем конкурса того, кто предоставил наилучшие условия выполнения работ.

Довод управления об установлении требований, не совпадающих с предметом закупки, в связи с использования стандарта СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 был предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонен.

СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 разработан в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации".

Область его применения позволяет провести объективную оценку деловой репутации лица, выполняющего инженерные изыскания для автомобильных дорог. Область применения данного стандарта ограничена классом 71 "Деятельность в области архитектуры и инженерно-технического проектирования; технических испытаний, исследований и анализа" классификатора ОКВЭД 2 (ОК 029-2014, КДЕС Ред. 2).

В рассматриваемом случае в соответствии с разделом 5 Технического задания на оказание кадастровых услуг установлено, что потенциальный победитель в конкурсе должен:

"5.2. Геодезические работы выполнить в действующей системе координат, которая в настоящее время установлена в государственном кадастре недвижимости.

5.3. Сгущение съемочного обоснования выполнить геодезическими методами, обеспечивающими относительную ошибку 1/2000.

5.4. Точки съемочного обоснования закрепить временными знаками.

5.5. Горизонтальную съемку произвести в масштабе 1:2000 с точек планового обоснования электронными тахеометрами, полярным способом".

Таким образом, одним из видов работ заявлены геодезические работы, которые являются неотъемлемой частью кадастровых работ.

ГОКУ "Новгородавтодор" ссылаясь на положения пункта 5.1.5 Свода правил СП 47.13330.2016 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96", отмечает, что при выполнении геодезических работ в составе кадастровых работ и геодезических работ в составе инженерных изысканий для строительства применяют одинаковые методы, что подтверждает факт выполнения потенциальными участниками закупки схожих действий при исполнении контракта.

Данные доводы учреждения антимонопольным органом не опровергнуты.

ГОСТ Р 66.0.01-2015, действующий до 01.05.2018, устанавливает общие положения и структуру национальной системы стандартов в области оценки опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности, содержит базовую методологию и является основополагающим в системе стандартов по оценке опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности.

Взамен ГОСТ Р с 01.01.2018 введен ГОСТ Р 66.0.01-2017.

В соответствии с разделом 1 СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 Стандарт входит в национальную систему стандартов "Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности", в соответствии с "ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). Общероссийским классификатором видов экономической деятельности" (далее - ОКВЭД 2), относящихся к классу 71 "Деятельность в области архитектуры и инженерно-технического проектирования; технических испытаний, исследований и анализа".

Согласно вводной части ОКВЭД 2 в нем использованы иерархический метод классификации и последовательный метод кодирования. Кодовое обозначение для идентификации группировок видов экономической деятельности состоит из двух - шести цифровых знаков. Его структура может быть представлена в следующем виде:

XX класс

XX.X подкласс

XX.XX группа

XX.XX.X подгруппа

XX.XX.XX вид.

Из вышеизложенного следует, что виды экономической деятельности 71.12.45 "Инженерные изыскания в строительстве" и 71.12.7 "Кадастровая деятельность" относятся к классу 71 "Деятельность в области архитектуры и инженерно-технического проектирования; технических испытаний, исследований и анализа", а также входят в группу 71.12. "Деятельность в области инженерных изысканий, инженерно-технического проектирования, управления проектами строительства, выполнения строительного контроля и авторского надзора, предоставление технических консультаций в этих областях".

Письмом от 01.10.2018 N 56 Ассоциация аккредитованных лиц подтвердила, что "кадастровая деятельность" (71.12.7 по ОКВЭД 2) входит в класс 71, в связи с этим установленные в методике Стандарта факторы и субфакторы позволяют проводить сертификацию деловой репутации лица, осуществляющего кадастровую деятельность, но не осуществляющего деятельности по ОКВЭД 2 71.12.45 "Инженерные изыскания в строительстве".

Факт выдачи сертификатов соответствия по СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 лицам, осуществляющим кадастровую деятельность, подтверждается и письмами ООО "Центр деловой сертификации" от 03.10.2018 N 46/ЦДС, ООО "Деловой центр сертификации" от 04.10.2018 N 64/ДЦС, а также представленными ответчиком 19.11.2018 копиями заявок ООО "Мир" и ГУП "Леноблинвентаризация" на проведение сертификации, в которых отражено, что они осуществляют кадастровую деятельность, код 71.12.7.

Тот факт, что СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 разработан на основании ГОСТ Р 66.1.02-2015 не может служить основанием для вывода о невозможности использования СТО ААЛСЗ 66.1.08/Д-2017 для оценки деловой репутации.

Иные доводы управления, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении норм материального права.

Проанализировав положения конкурсной документации в отношении установленных нестоимостных критериев оценки заявок участников и сопоставив их с требованиями пунктов 10 и 11 Правил N 1085, апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что заказчик исходя из своих нужд и потребностей, а также объекта закупки имел право установить с целью оценки показателя "деловая репутация участника конкурса" требование о предоставлении сертификатов, выданных в соответствии с требованиями Стандарта.

Данное требование соответствует положениям статей 8, 12, 32, 83 Закона N 44-ФЗ, Правилам N 1085 и направлено на определение наиболее квалифицированного исполнителя по заключаемому контракту, поскольку содержит объективные требования именно с учетом предмета конкурса.

Установленный заказчиком критерий оценки не препятствует участию в конкурсе, не предрешает исхода закупки, не создает преимуществ конкретному лицу, а направлен, прежде всего, на выбор победителем конкурса лица, наиболее соответствующего потребностям заказчика.

При этом нарушение статьи 33 Закона N 44-ФЗ, устанавливающей требования к описанию объекта закупки, управлением не установлено и заказчику не вменяется.

В связи с этим суд первой инстанции правомерно признал недействительным решение УФАС от 25.05.2018 в оспариваемой учреждением части.

Выводы суда, изложенные в решении от 19.03.2008, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно, и доказаны в судебном заседании.

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 ноября 2018 года по делу N А44-6018/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.А. Алимова Н.Н. Осокина