Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2019 г. N 13АП-2633/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 сентября 2019 г. N Ф07-8160/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Санкт-Петербург

11 апреля 2019 г.

Дело N А56-118925/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 апреля 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Семеновой А.Б., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Василькиной Ю.А.

при участии:

от заявителей: 1)Андреева Е.В. по дов. от 02.04.2019; 2)Шустиков Г.Ю. по дов. от 29.12.2018; 3)Гилязова А.Р. по дов. от 21.03.2019; 4)Копылова С.В. по дов. от 16.07.2018

от ответчика: Квакина Е.Ю. по дов. от 25.01.2019

от 3-х лиц: 1, 4) не явились, извещены; 3)Шустиков Г.Ю. по дов. от 15.10.2018; 2)Радюк К.В. по дов. от 01.06.2018

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-2633/2019, 13АП-3334/2019) УФАС по Санкт-Петербургу и ООО "Похоронная служба" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.12.2018 по делу N А56-118925/2018 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению: Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга; ООО "Специализированное предприятие "Автобаза. Ритуальные услуги"; Санкт-Петербургское ГУП "Ритуальные услуги"; ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-и лица: ООО "Специализированная похоронно-ритуальная служба"; Каршин Сергей Владимирович; ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области; Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга; ООО "Похоронная служба"; Администрация Губернатора Санкт-Петербурга (Правительства Санкт-Петербурга)

об оспаривании решения и предписания

установил:

Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Ритуальные услуги" (далее - заявитель, СПБ ГУП "Ритуальные услуги", ГУПРУ), Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга (далее - заявитель, Комитет РППР), Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - заявитель, ГУ МВД), Общество с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Автобаза. Ритуальные услуги" (далее - заявитель, ООО "СПАРУ") обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлениями о признании недействительным выданного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - УФАС по Санкт-Петербургу, антимонопольный орган) решения от 07.08.2018 по делу N К03-81/14, предписания от 24.07.2018 по делу N К03-81/14.

Дела N А56-118925/2018, А56-119993/2018, А56-119169/2018, А56-120106/2018, возбужденные по заявлениям названных лиц, определениями суда от 02.10.2018 и от 22.11.2018 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу номера N А56-118925/2018.

Решением суда от 27.12.2018 заявленные требования удовлетворены.

Апелляционные жалобы на решение суда поданы УФАС по Санкт-Петербургу и ООО "Похоронная служба". Податели жалоб, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права, просят решение суда отменить, вынести новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению УФАС, судом не учтено, что судебными актами по делам N А56-92452/2016, А56-7592/2017, А56-50237/2015, А56-36517/2014 подтверждена позиция антимонопольного органа о том, что транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг относится к конкурентным видам услуг и образует товарный рынок. Антимонопольный орган настаивает на том, что применение в настоящее время распоряжения N 97-р не допускает конкуренции на рынке транспортных услуг по перевозке тел умерших (погибших) в морги, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. УФАС также не согласен с выводом суда о том, что протокол совещания от 01.06.2016 в КРППР не является доказательством достижения антиконкурентного соглашения.

ООО "Похоронная служба", оспаривая решение суда, также ссылается на необоснованное освобождение судом заявителей от доказывания фактов нарушения их законных интересов оспариваемым решением УФАС.

В отзывах на апелляционные жалобы ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Санкт-Петербургское ГУП "Ритуальные услуги", КРППР, ООО "СПАРУ" просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы отклонить.

В судебном заседании представители УФАС и ООО "Похоронная служба" поддержали доводы апелляционных жалоб, представители ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Санкт-Петербургское ГУП "Ритуальные услуги", КРППР, ООО "СПАРУ" против удовлетворения апелляционных жалоб возражали.

Представители ООО "СПРС" и Каршина С.В., извещенных о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, что, с силу положений статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не является препятствием к рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Судом первой инстанции установлены и материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

В Управление поступили заявления ООО "Специализированная похоронная служба" (вх.N 7486 от 15.04.2014 и N 12946 от 11.06.2014) о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, ГУ МВД России по СПб и ЛО, СПб ГУП "Ритуальные услуги" и ООО "СПАРУ" при оказании услуг по вывозу умерших в Санкт-Петербурге. Также, в Управление поступило заявление ООО "ПСК "Энергия" (вх. N 12944 от 11.06.2014, в настоящее время ООО "Похоронная служба") на действия Комитета, СПБ ГУП "Ритуальные услуги", выразившиеся в исполнении распоряжения мэра СПб от 10.02.1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города", которым утверждено Положение о порядке транспортировки и доставки в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы умерших, их хранения и подготовки к захоронению или кремации.

По результатам рассмотрения заявлений антимонопольным органом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N К03-81/14, по результатам рассмотрения которого 07.08.2018 УФАС принято решение. Означенным решением в действиях Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга (КРППР), Главного управления МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области (ГУ МВД) установлено нарушение пункта 2, пункта 3, пункта 5, пункта 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в применении распоряжения мэра СПб от 10.02.1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" в части, противоречащей федеральному и региональному законодательству, что привело к созданию преимущественных условий деятельности ГУП "Ритуальные услуги", ООО "Специализированное предприятие "Автобаза "Ритуальные услуги" на товарном рынке услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга, в том числе, путем обеспечения им доступа к информации в приоритетном порядке, необоснованном препятствовании осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектами, установлении для приобретателей услуг (товаров) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, ограничений прав иных хозяйствующих субъектов на продажу услуг (товаров), что имеет (может иметь) своим результатом ограничение конкуренции на товарном рынке.

Пунктом 2 решения в действиях КРППР, ГУ МВД, СПб ГУП "РУ", ООО "СПАРУ" констатировано нарушение пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в заключении ограничивающего конкуренцию соглашения и совершении антиконкурентных согласованных действий, направленных на недопущение на товарный рынок услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга иных хозяйствующих субъектов.

На основании указанного решения антимонопольным органом заявителям выданы предписания.

Комитету РППР выдано предписание от 24.07.2018 по делу N К03-81/14, которым предписано прекратить нарушающее антимонопольное законодательство соглашение по организации и оказанию услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга, не применять распоряжение мэра СПб от 10.02.1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" в части, противоречащей федеральному и региональному законодательству, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции путем изменения Решений, принятых по результатам совещания 01.06.2016 и принять исчерпывающие меры по соблюдению установленного порядка вывоза умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги больниц, судебно-медицинской экспертизы и крематория, по развитию конкурентных механизмов при организации вывоза умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги больниц, судебно-медицинской экспертизы и крематория в соответствии с пунктом 8 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210, и Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции"; прекратить функционирование Единой городской диспетчерской службы на базе одного из участников рынка услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги - хозяйствующего субъекта СПб ГУП "Ритуальные услуги". Нарушения предписано устранить в срок до 01.10.2018.

Предписанием от 24.07.2018 по делу N К03-81/14 Санкт-Петербургскому ГУП "РУ" предписано прекратить ограничивающее конкуренцию соглашение, не заключать соглашений (не принимать участие в соглашениях) и не совершать действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на товарном рынке услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт- Петербурга. Срок исполнения также установлен до 01.10.2018.

Предписанием от 24.07.2018 по делу N К03-81/14 на ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области возложена обязанность прекратить нарушающее антимонопольное законодательство соглашение по организации и оказанию услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга, не применять распоряжение мэра СПб от 10.02.1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" в части, противоречащей федеральному и региональному законодательству, совершить действия, направленные в обеспечение конкуренции путем отмены (отзыва) Решений, оформленных письмами от 28.04.2014 N13/2-506, от 04.03.2014 N13/2-257, от 10.01.2014 N13/2-15, изменения Решений, принятых по результатам совещания 01.06.2016 (Протокол совещания в КРППР от 01.06.2016 и последующая переписка во исполнение решений совещания). Срок исполнения установлен до 01.10.2018.

Предписанием от 24.07.2018 по делу N К03-81/14 ООО "СПАРУ" указано прекратить ограничивающее конкуренцию соглашение, не заключать соглашений (не принимать участие в соглашениях) и не совершать действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на товарном рынке услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга. Срок исполнения установлен до 01.10.2018.

Полагая, что вынесенные решение и предписания не соответствуют закону и нарушают права заявителей, Комитет РППР, СПБ ГУП "Ритуальные услуги", ООО "СПАРУ", ГУ МВД обратились в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 указанного Кодекса).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3); дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров (пункт 4); установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5); предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6).

Из положений приведенной нормы и разъяснений, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 30), следует, что для квалификации нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между совершенными действиями и наступившими последствиями.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

С учетом изложенного, а также ввиду дефиниций, приведенных в статье 4 Закона N 135-ФЗ, ограничивающие конкуренцию действия могут быть совершены на определенном товарном рынке, в связи с чем правовое значение приобретает обоснованное установление продуктовых и географических границ такого рынка, состава его участников с целью анализа и оценки состояния конкурентной среды, а равно последующего выявления признаков ограничения конкуренции либо возможности таковой.

Как верно указал суд первой инстанции, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке включает, в том числе такие этапы, как определение временного интервала исследования товарного рынка; определение продуктовых границ товарного рынка; определение географических границ товарного рынка; определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке; расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке.

Таким образом, при квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

В частности, к таким признакам относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Рассматриваемым товарным рынком является рынок услуг по транспортировке и доставке (перевозке) тел (останков) умерших или погибших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы Санкт-Петербурга.

Вопросы, связанные с погребением и похоронным делом регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) и принимаемым в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесена организация ритуальных услуг.

С учетом анализа положений пункта 4 статьи 1, пункта 2 статьи 25, статьи 29 Закона N 8-ФЗ, а также статей 14, 15 и 16 Закона N 131-ФЗ, суд первой инстанции правомерно заключил, что организация похоронного дела в Российской Федерации (включая организацию ритуальных услуг) отнесена к полномочиям органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Законодательство Санкт-Петербурга о погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге состоит из Закона Санкт-Петербурга от 04.10.2006 N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее - Закон СПб N 408-64), иных законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.

В порядке реализации полномочий по организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, предоставленных статьей 3 Закона СПб N 408-64, Правительством Санкт-Петербурга принято постановление от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" (далее - Постановление N 210), утвердившее Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге.

Указанные нормативные акты определили полномочия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и иных лиц, занятых в области похоронных и связанных с ними услуг.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, Постановление N 210 не содержит положений, регулирующих порядок транспортирования умерших с мест наступления смерти в места проведения патологоанатомического вскрытия - судебно-медицинской экспертизы.

Данный вопрос на местном уровне регламентирован ранее изданным распоряжением Мэра Санкт-Петербурга от 10.02.1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" (далее - Распоряжение N 97-р), которым утверждено Положение о порядке транспортировки и доставки в морги больниц, судебно-медицинской экспертизы и крематория умерших, их хранения и подготовки к захоронению или кремации (далее - Положение о транспортировке).

Означенное Распоряжение N 97-р было предметом судебной проверки в рамках дела NА56-36517/2014. Судебными актами по названному делу констатировано отсутствие оснований для формального признания несоответствующим статье 15 Закона о защите конкуренции пункта 1.1 Положения о порядке транспортировки и доставки в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы умерших, их хранения и подготовки к захоронению или кремации (далее - Положение о транспортировке), утвержденного Распоряжением N 97-р, действующим с 1993 года и применяемого в части, не противоречащей изданным позднее нормативным правовым актам в регулируемой сфере правоотношений.

С учетом изложенного, следует согласиться с выводом суда о том, что Распоряжение N 97-р издано Мэром Санкт-Петербурга в полном соответствии с его компетенцией, а потому, как нормативный правовой акт в системе законодательного регулирования похоронного дела в Санкт-Петербурге, является обязательным к применению на территории Санкт-Петербурга для всех субъектов, в том числе Комитета РППР, ГУ МВД и СПБ ГУП "Ритуальные услуги".

Также верным, основанным на правильно установленных обстоятельствах дела, является вывод суда о том, что в данном случае действия Комитета и ГУ МВД направлены на исполнение действующего Распоряжения 97-р, и не связаны с совершением ими каких-либо действий, ограничивающих, не допускающих или устраняющих конкуренцию на рассматриваемом рынке. Само Распоряжение N 97-р запрета на оказание услуг по перевозке иными хозяйствующими субъектами не содержит.

Также, в судебных актах по делу N А56-36517/2014 установлено, что пункт 1.1 Распоряжения N 97-р по своему содержанию не может рассматриваться как ограничивающей конкуренцию, т.к. не свидетельствует о наделении ГУПРУ исключительными полномочиями по оказанию услуг по осуществлению транспортировки тел умерших (погибших) в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы. Выводы УФАС об обратном противоречат, как состоявшимся судебным актам по делу NА56-36517/2014, так и фактическим обстоятельствам данного дела.

По мнению УФАС, применение названными органами власти действующего распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 10.02.1993 N 97-р "О создании службы транспортировки умерших в морги города" (в части, противоречащей федеральному и региональному законодательству) привело к созданию преимущественных условий деятельности ГУП "Ритуальные услуги", ООО "Специализированное предприятие "Автобаза "Ритуальные услуги" на спорном товарном рынке.

К созданию указанных преимуществ, результатом которых может быть ограничение конкуренции на товарном рынке, привело:

- обеспечение доступа к информации в приоритетном порядке;

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектам;

- установление для приобретателей услуг (товаров) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

- ограничение прав иных хозяйствующих субъектов на продажу услуг (товаров).

Означенный вывод антимонопольного органа основан, в том числе, на проведенном им анализе рынка, который критически оценен судом первой инстанции.

При этом подателями апелляционных жалоб не опровергнуты выводы суда о том, что УФАС в оспариваемом решении не привел какого-либо исследования данного товарного рынка, определив его объем в 50 % умерших; не установил ни размеры долей хозяйствующих субъектов, ни степень сходства или отличия товаров различных хозяйствующих субъектов, ни конкретные барьеры на входе и выходе с рынка; не указал, каким образом определена совокупная доля ГУПРУ И ООО "СПАРУ" на товарном рынке (более 85%). Также следует согласиться с выводом суда о том, что являющиеся использованных УФАС источниками сведений доказательства содержат информацию, применимую для сравнения только за 2014-2016 г.г., тогда как временной интервал определен в анализе рынка 2014-2017 годами.

УФАС объективно не определил исчерпывающие источники информации о наступлении смерти и необходимости вывоза умершего, а также не привел сведений о количественных показателях названных источников. В частности, не были учтены данные, размещенные в публичных источниках (интернет-ресурсах), об оказании соответствующих услуг.

Из Решения УФАС, в частности, не усматривается, какое количество заявок на вывоз тел умерших поступило от органов внутренних дел, из медицинских учреждений либо от граждан, соответственно, не исследовался вопрос, в какой части распоряжения руководителя ГУ МВД России по СПб и ЛО могли повлиять на товарный рынок.

Ввиду отсутствия динамики изменения количества заявок, поступивших от органов внутренних дел как до, так и после руководящих писем ГУ МВД России по СПб и ЛО, а также совместного совещания Комитета и ГУ МВД РФ по СПб и ЛО, невозможно определить объективную предпосылку влияния этих документов на исследуемый рынок.

Наличие отмеченных судом недостатков в анализе состояния конкуренции на товарном рынке по транспортировке тел умерших с мест наступления смерти в морги города, и его неполнота, правомерно оценено судом первой инстанции, как ненадлежащее обоснование вывода антимонопольного орган об ограничении конкуренции, создании преимуществ отдельным лицам и дискриминации на данном рынке.

Доказательства, подтверждающие наступившие либо возможные последствия действий Комитета, ГУ МВД и ГУП "Ритуальные услуги" в связи с вмененными нарушениями пунктов 2, 3, 5, 6 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в материалах дела отсутствуют.

Создание в структуре Специализированного производственно-бытового объединения (далее - СПБО), правопреемником которого является Государственное унитарное предприятие "Ритуальные услуги", единой городской службы по вывозу умерших в морги больниц, крематория и судебно-медицинской экспертизы (далее - ЕГДС) само по себе не свидетельствует о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, а является реализацией полномочий по организации похоронного дела в Санкт-Петербурге.

Вместе с тем, у всех хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по транспортировке умерших, имеется объективная необходимость в работе диспетчерской службы, осуществляющей круглосуточный прием заказов.

Доказательств того, что именно реализация исполнительными органами государственной власти Распоряжения N 97-р повлияла на ограничение конкуренции на товарном рынке транспортировки, Управлением в материалы дела не представлено.

Являясь отраслевым органом, осуществляющим реализацию государственной политики в области организации похоронного дела в Санкт-Петербурге (пункт 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1040), и регулятором в области организации похоронной деятельности в Санкт-Петербурге, Комитет осуществляет взаимодействие с ГУ МВД и подчиненным ему СПБ ГУП "Ритуальные услуги" в части организации надлежащего исполнения требований нормативных правовых актов в данной сфере, в том числе Распоряжения N 97-р.

СПБ ГУП "Ритуальные услуги", как специализированная служба по вопросам похоронного дела, осуществляет транспортировку умерших за счет средств бюджета Санкт-Петербурга при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности в силу статьи 12 Закона о похоронном деле.

С учетом положений пункта 2 статьи 12 Закона о похоронном деле, а также постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.11.2005 N 1778 "О тарифах на услуги по погребению" СПБ ГУП "Ритуальные услуги" оказывает спорные услуги в отношении отдельной категории умерших - личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, по тарифам, установленным постановлением N 1778.

Означенные услуги СПБ ГУП "Ритуальные услуги" осуществляет на основании государственных контрактов, ежегодно заключаемых в порядке, установленном пунктом 6 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Таким образом, действия Комитета по осуществлению мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения безусловного исполнения Закона о похоронном деле, оказание на безвозмездной основе определенного указанным законом перечня услуг по погребению, посредством осуществления вывоза умерших как за счет средств бюджета при оказании услуг согласно гарантированному перечню услуг по погребению в соответствии со статьями 9 и 12 Закона о похоронном деле, так и в соответствии с Распоряжением N 97-р за счет лиц, которые осуществляют организацию погребения умершего, является законной.

Комитет в данном случае координирует работу ГУПРУ как подведомственного Комитету государственного унитарного предприятия, осуществляющего транспортировку умерших.

Как верно указал суд первой инстанции, обмен информацией между Комитетом и ГУ МВД, необходимой для реализации указанных задач, осуществляется в соответствии с Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 N 725.

Информация Комитета о действующих телефонных номерах Единой государственной диспетчерской службы (далее - ЕГДС), представленная на основании информации ГУПРУ как их правообладателя, не может свидетельствовать ни о каком соглашении (договоренности) Комитета, ГУ МВД России по СПб и ЛО, ГУПРУ, ООО "СПАРУ", направленном на недопущение (ограничение) доступа иных хозяйствующих субъектов на товарный рынок.

В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Необходимым элементом рассматриваемого состава антимонопольного правонарушения является участие в антиконкурентном соглашении органа государственной власти или организации, осуществляющей функции органов государственной власти.

Под соглашением в пункте 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Как следует из решения УФАС, реализация соглашения (договоренности) заключается, помимо применения Распоряжение N 97-р, в определении СПБ ГУП "Ритуальные услуги" и ООО "СПАРУ" возможности допуска/недопуска иных хозяйствующих субъектов к информации Единой городской диспетчерской службы; в заключении договора от 22.03.2002 N 86 о сотрудничестве и организации взаимоотношений по оказанию транспортных услуг, предоставляемых при погребении; в использовании ООО "СПАРУ" номера телефона СПБ ГУП "Ритуальные услуги" и использовании ООО "СПАРУ" на условиях аренды объектов недвижимости, закрепленных за СПБ ГУП "Ритуальные услуги" на праве хозяйственного ведения.

Вместе с тем, для целей квалификации действий хозяйствующих субъектов, как нарушающих установленный статьей 16 Закона о защите конкуренции запрет, необходимо установление таких фактов, как наличие самого соглашения, намеренное поведение каждого из его участников, направленное на достижение заранее оговоренной цели, негативные последствия для конкурентной среды (возможность их наступления), причинно-следственную связь между соглашениями (действиями) и соответствующими негативными последствиями.

Исследовав, в порядке статьи 71 АПК РФ, представленные в дело доказательства, суд первой инстанции правомерно констатировал отсутствие оснований для квалификации выявленных УФАС фактов и обстоятельств, как свидетельствующих о заключении заявителями антиконкурентного соглашения.

В частности, одним из таких обстоятельств, по мнению УФАС, является проведение Комитетом РППР 01.06.2016 совещания и его результатов, оформленных протоколом от 01.06.2016.

Как следует из содержания означенного протокола, предметом совещания было рассмотрение вопросов недопущения нарушения прав граждан в обеспечении надлежащего качества предоставляемых услуг по транспортировке тел умерших.

Согласно приложению N 1 к протоколу от 01.06.2016 в совещании приняли участие представители Комитета, ГУ МВД России, Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности, Ассоциации предприятий похоронной отрасли Санкт-Петербурга и Северо-Западного региона, ГУП "Ритуальные услуги", ООО "СПАРУ", Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения "Бюро судебно-медицинской экспертизы".

Принятые на совещании решения направлены на анализ ситуации на указанном рынке для выработки в дальнейшем соответствующих управленческих решений и предложений по организации этой сферы похоронного дела, на организацию работы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, подведомственных им организаций, ГУ МВД России по СПб и ЛО, таким образом, чтобы созданная Правительством Санкт-Петербурга специализированная служба, как гарантия безусловного исполнения требований Закона о похоронном деле, и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставила право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, в том числе, и данной специализированной организации, независимо от наличия на территории Санкт-Петербурга иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в этой сфере.

С учетом изложенного, суд сделал правильный вывод о том, что проведение названного совещания и его результаты не являются доказательством достижения антиконкурентного соглашения.

Поскольку антимонопольным органом не установлено фактическое исполнение ГУПРУ и ООО "СПАРУ" договора от 22.03.2002 N 86 о сотрудничестве и организации взаимоотношений по оказанию транспортных услуг, предоставляемых при погребении, его направленность на ограничение, устранение, недопущение конкуренции, суд обоснованно указал, что данный договор заключен в соответствии с правилами статьи 295 ГК РФ и статьи 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", на основании распоряжений Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга как органа исполнительной власти субъекта, реализующего полномочия собственника объектов недвижимости.

Следует признать, что в материалах дела, действительно, отсутствуют доказательства фактического исполнения данного договора.

Выводы о создании Комитетом преимущественных условий доступа на товарный рынок и осуществления деятельности ООО "СПАРУ", а также о наличии согласованных действий между ГУПРУ и ООО "СПАРУ" не нашли своего подтверждения.

В соответствии с частью 1 статьей 8 Закона о защите конкуренции под согласованными действиями хозяйствующих субъектов понимаются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения. В силу части 2 данной статьи, совершение лицами, указанными в части 1 настоящей статьи, действий по соглашению не относится к согласованным действиям, а является соглашением.

Согласованные действия должны удовлетворять совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов; действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Подателями жалоб также не опровергнуты выводы суда о недоказанности ни приведенной выше совокупности условий, ни иных обстоятельств, подтверждающих фактическое совершение вмененных согласованных действий (изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем один год или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если этот срок составляет менее чем один год).

Доказательств того, что заявители заключили или участвовали в соглашении, направленном на раздел товарного рынка по объему продажи, покупки товаров, составу продавцов на территории Санкт-Петербурга, равно как и доказательств влияния участников "соглашения" на иных хозяйствующих субъектов на спорном рынке, в материалы дела не представлено.

Ссылки подателей апелляционных жалоб на судебные акты по делам N А56-7592/2017 и N А56-92452/2016, в рамках которых оспаривались выданные антимонопольным органом предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, отклоняются судом. Означенные доводы получили надлежащую оценку в обжалуемом решении суда первой инстанции. Применительно к положениям части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающим выдачу при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, суды проверяли лишь наличие таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения. Как верно указал суд первой инстанции, суды не устанавливали обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения.

Вывод суда об отсутствии преюдициального значения названных судебных актов для данного дела согласуется с правовой позицией, отраженной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, а также в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.12.2018 по делу N А56-118925/2018 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

А.Б. Семенова Е.А. Сомова