Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2019 г. N 15АП-2913/19

город Ростов-на-Дону

08 апреля 2019 г.

дело N А53-39510/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 апреля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Гуденица Т.Г., Ильиной М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Мируковой Я.Ю.,

при участии:

от ПАО "Мобильные ТелеСистемы" - Максаков С.В. по доверенности от 25.12.2015 N 0305/15, паспорт;

от Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области - Ковалева Н.Б. по доверенности от 25.03.2019 N 38/2631, удостоверение

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Мобильные ТелеСистемы"

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 04.02.2019 по делу N А53-39510/2018, принятое судьей Ереминым Ф.Ф.,

по заявлению публичного акционерного общества "Мобильные ТелеСистемы"

к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Мобильные ТелеСистемы" (далее - заявитель, ПАО "МТС", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением признании незаконным и отмене постановления Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области (далее - административный орган, служба) от 21.11.2018 N 183132 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 04.02.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано наличием в действиях общества состава вмененного правонарушения, отсутствием процессуальных нарушений при рассмотрении административного дела, а также отсутствием оснований для применения положений ст. 2.9 КоАП РФ.

Не согласившись с принятым судебным актом, публичное акционерное общество "Мобильные ТелеСистемы" обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. Апелляционная жалоба мотивирована тем, что в материалах административного дела и в решении суда отсутствуют доказательства, объективно и достоверно подтверждающие, факт совершения ПАО "МТС" вмененного ему правонарушения, т.е. Госстройнадзором РО не представлены документы, что строительство вело и производило именно ПАО "МТС". В решении суда не отражены подтверждения надлежащего и своевременного вручения извещения о времени и месте рассмотрения материалов по делу административного правонарушения законного представителя заявителя, которым является Президент ПАО "МТС". Административное правонарушение, совершенное обществом, может быть отнесено к малозначительным правонарушениям, т.к. имеет место отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и с учетом вышеуказанных конкретных обстоятельств его совершения.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель ПАО "Мобильные ТелеСистемы" просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. Представитель Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 09 час. 30 мин. 04.04.2019.

Информация о времени и месте продолжения судебного заседания размещена в информационном сервисе "Календарь судебных заседаний" на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

После перерыва представитель Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области передала суду цветные фотографии запрашиваемые судом до перерыва в судебном заседании, заявил ходатайство о приобщении к материалам дела представленных фотографий, договора и экспертного заключения.

Суд, совещаясь на месте, определил: приобщить к материалам дела все представленные документы, учитывая разъяснения п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36, согласно которому принятие дополнительных доказательств судом апелляционной инстанции не может служить основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции; в то же время непринятие судом апелляционной инстанции новых доказательств, при наличии к тому оснований, предусмотренных в части 2 статьи 268 Кодекса, может в силу части 3 статьи 288 Кодекса являться основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции, если это привело или могло привести к вынесению неправильного постановления.

Представитель ПАО "Мобильные ТелеСистемы" в судебном заседании просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. Представитель Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в результате проведения 25.07.2018 проверочных и иных мероприятий специалистами Департамента архитектуры, градостроительства и территориального развития администрации г. Шахты, установлено, что на земельном участке по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый, осуществляются работы по устройству котлована для железобетонной опоры, подготовка к выполнению работ по монтажу металлических конструкций вышки сотовой связи. В ходе анализа рабочей документации и санитарно- эпидемиологического заключения, предусмотренных пунктами 1.3, 1.4 Перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 06.03.2014 N 137, установлено несоответствие в части адреса, а именно: договор аренды заключен ООО "Автотранс" на земельный участок по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый, а вышеуказанные документы оформлены в отношении земельного участка по адресу: г. Шахты, ул. Советская, 66-68.

Земельный участок по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый находится в аренде ООО "Автотранс" (ИНН 6155009818), (договор аренды N 8708 от: 12.07.2018). На основании договора субаренды земельного участка N 61-02353 от 12.07.2018 ПАО "МТС" приняло вышеуказанный земельный участок в субаренду для установки металлической опоры под размещение антенн сотовой связи и РЛЛ (радиорелейной линии) привязки и двух металлических шкафов-аппаратной.

По данному факту должностным лицом Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области 03.10.2018 в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении N 183132 по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

21.11.2018 заместителем руководителя Региональной службы в отсутствии законного представителя общества, было вынесено постановление N 183132, которым общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с оспариваемым постановлением, ПАО "МТС", используя право на обжалование, предусмотренное статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность должностных и юридических лиц за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию. Опасность самовольного (без соответствующего разрешения) строительства состоит в том, что в результате таких действий затрудняется осуществление планов архитектурной планировки и застройки городов и иных поселений, искажается их облик, нарушаются права и интересы других граждан, создается угроза общественной, в частности экологической, пожарной безопасности.

Объективная сторона правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта без соответствующего разрешения.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Спорный объект капитального строительства не относится к числу объектов, указанных в пункте 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при строительстве, реконструкции которых разрешение на строительство не требуется.

Как следует из положений статьи 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, виновное в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в результате проведении 25.07.2018 проверочных и иных мероприятий специалистами Департамента архитектуры, градостроительства и территориального развития администрации г. Шахты, установлено, что на земельном участке по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый, осуществляются работы по устройству котлована для железобетонной опоры, подготовке к выполнению работ по монтажу металлических конструкций вышки сотовой связи. В ходе анализа рабочей документации и санитарно-эпидемиологического заключения, предусмотренных пунктами 1.3, 1.4 Перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 06.03.2014 N 137, установлено несоответствие в части адреса, а именно: договор аренды заключен ООО "Автотранс" на земельный участок по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый, а вышеуказанные документы оформлены в отношении земельного участка по адресу: г. Шахты, ул. Советская, 66-68.

Земельный участок по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый находится в аренде ООО "Автотранс" (ИНН 6155009818), (договор аренды N 8708 от: 12.07.2018). На основании договора субаренды земельного участка N 61-02353 от 12.07.2018 ПАО "МТС" приняло вышеуказанный земельный участок в субаренду для установки металлической опоры под размещение антенн сотовой связи и РЛЛ (радиорелейной линии) привязки и двух металлических шкафов-аппаратной.

По информации, полученной из администрации г. Шахты (исх. от 06.08.2018, N 61/8/1777, N 61/8/1778), размещение сооружений связи, имеющих высоту опор до 32 метров и (или) технологическое заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли до 4 метров должно выполняться при наличии правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствии с установленным видом разрешенного использования, проектной документации, заключения о соответствии эксплуатации санитарно-эпидемиологическим требованиям, а также представления в орган местного самоуправления не позднее, чем за, 10 рабочих дней до начала строительно-монтажных работ, указанных сведений для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Документы, указанные в пункте 1.3 Перечня случаев при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 06.03.2014 N 137, для размещения сооружения связи по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый в Администрацию г. Шахты не поступали.

Разрешение на строительство объекта капитального строительства по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый администрацией г. Шахты не выдавалось.

На момент проведения 25.07.2018 проверочных и иных мероприятий Департаментом архитектуры, градостроительства и территориального развития администрации г. Шахты осуществлялись работы по устройству котлована для железобетонной опоры, армирование фундамента, подготовка к выполнению работ по монтажу металлических конструкций вышки сотовой связи.

Таким образом, установлено, что ПАО "МТС" нарушены положения пункта 1.3 Перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 06.03.2014 N 137 и статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Апелляционной коллегией не принимается довод общества о том, что Госстройнадзором Ростовской области не представлены документы, подтверждающие, что строительство вело и производило именно ПАО "МТС", поскольку материалами дела об административном правонарушении, в том числе: актом обследования земельного участка, протоколом об административном правонарушении подтверждается, что общество выполняло работы по устройству котлована для железобетонной опоры, подготовку к выполнению работ по монтажу металлических конструкций вышки сотовой связи по адресу: г. Шахты, ул. Советская - пер. Новый в отсутствие разрешения на строительство.

Административный орган представил в материалы дела информацию администрации г. Шахты о том, что ПАО МТС производит размещение сооружения связи г. Шахты,ул. Советская д.66-68, были осуществлены работы строительству фундамента. В материалы дела представлена рабочая документация. Согласно рабочей документации должна быть построено сооружение связи - базовая станция, конструкции железобетонные. Основанием является монолитная опорная плита, фундамент заглублен на 4 метра.

Таким образом, наличие в действиях общества события административного правонарушения, установленного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является доказанным.

Вина общества в силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выражается в непринятии всех необходимых и достаточных мер для соблюдения обязательных требований градостроительного законодательства. Доказательства невозможности выполнения вышеуказанных обязанностей в силу непреодолимых обстоятельств обществом не представлены.

Нарушений административного законодательства при производстве по делу и составлении протокола об административном правонарушении судом не установлено, равно, как и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса, носит характер длящегося правонарушения, поскольку заключается в длительном непрекращающемся невыполнении установленной законодательством обязанности, в частности в осуществлении строительства (реконструкции) объекта без соответствующего разрешения.

Согласно пункту 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Днем обнаружения правонарушения является день составления акта проверки.

Федеральным законом от 02.07.2013 N 186-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных правонарушениях" внесены изменения в часть 1 статьи 4.5 Кодекса, согласно которым (пункт 2 статьи 4) к нарушениям законодательства о градостроительной деятельности следует применять годичный срок давности.

Таким образом, на момент рассмотрения дела срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не истек.

Одним из принципов привлечения к ответственности является правовой принцип индивидуализации, который выражается в том, что при привлечении лица к административной ответственности, учитываются не только характер правонарушения, степень вины нарушителя, но и обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Согласно статье 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установлено, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 названного Кодекса.

Ответственность за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотрена для юридических лиц в виде административного штрафа от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

При назначении административного наказания административный орган обоснованно применил в отношении общества административный штраф в минимальном размере 500 000 рублей в связи с отсутствием обстоятельств смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Апелляционной коллегией отклоняется довод общества о том, что административное правонарушение, совершенное обществом, может быть отнесено к малозначительным правонарушениям, т.к. имеет место отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и с учетом вышеуказанных конкретных обстоятельств его совершения, в виду следующего.

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства в совокупности по правилам ст. 71 АПК РФ с учетом конкретных обстоятельств правонарушения, пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для освобождения общества от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях учитываются при назначении административного наказания.

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 названного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Доказательств, подтверждающих отсутствие у общества реальной возможности соблюдения требований действующего законодательства, а также принятия всех мер, направленных на предупреждение совершения административного правонарушения, в материалах дела не имеется.

Какие-либо доказательства, свидетельствующие об исключительности рассматриваемого случая и возможности применения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обществом не представлены и материалы дела об административном правонарушении не содержат.

Также необходимо отметить, что фактически общество вину свою в совершении вмененного ему правонарушения не признало, должных выводов не сделало, в содеянном не раскаялось.

Административное правонарушение, совершенное обществом, посягает на установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию.

Правовых оснований для переоценки данных выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 04.02.2019 по делу N А53-39510/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

В соответствии с ч. 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Т.Г. Гуденица М.В. Ильина