Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2019 г. N 20АП-375/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 24 сентября 2019 г. N Ф10-2729/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

10 апреля 2019 г.

Дело N А09-9388/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10.04.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.04.2019.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Большакова Д.В. и Стахановой В.Н. (замена судьи Мордасова Е.В. ввиду отпуска на основании определения от 01.04.2019), при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В., при участии представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Трубчевский молочный комбинат" (г. Трубчевск, ОГРН 1113256003904, ИНН 3252500670) - Макеева А.В. (доверенность от 05.02.2018) и заинтересованного лица - Приокское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Тула, ОГРН 1097154013461, ИНН 7107516785) - Кучменка П.В. (доверенность от 26.02.2019 N 2-01-44/4680) и Веремчук О.И. (доверенность от 18.12.2018 N 1-01-44/28636), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Брянской области от 13.12.2018 по делу N А09-9388/2018 (судья Пулькис Т.М.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Трубчевский молочный комбинат" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Приокскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании незаконными действий по проведению плановой выездной проверки, проводимой на основании распоряжения от 30.07.2018 N 2-797-р, и предписания от 24.08.2018 N 797 (с учетом уточнения требований, принятых судом).

Решением Арбитражного суда Брянской области от 13.12.2018 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В жалобе не соглашается с выводом суда о том, что не истек трехлетний срок со дня окончания последней плановой проверки, установленный статьей 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и статьей 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ).

От общества в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно, считая принятое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное разбирательство произведено с самого начала.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что обществом эксплуатируется опасный производственный объект - сеть газопотребления общества, рег. N А08-62638-0001, III класс опасности, расположенный по адресу: 242220, Брянская область, Трубчевский район, г. Трубчевск, ул. Новоленинская, д. 7 (свидетельство о регистрации от 30.09.2014 N А09-62638, лицензия от 29.12.2014 N ВХ-08-005797 (т. 2, л. 68 - 69).

В соответствии с распоряжением заместителя руководителя управления Ермолаева О.А. от 30.07.2018 N 2-797-р в период с 06.08.2018 по 24.08.2018 проведена плановая выездная проверка общества в целях федерального государственного надзора в области промышленной безопасности и контроля за исполнением владельцем опасного объекта обязанности по обязательному страхованию, в ходе которой выявлены следующие нарушения обязательных требований в деятельности общества - не обеспечена безопасная эксплуатация опасного производственного объекта:

- для выполнения работ по ремонту 2-х паровых котлов ДКВР 2,5 - 13 зав. N 2118, рег. N 12841, зав. N 4878, рег. N 13283 не разработана программа проведения работ и технологическая карта;

- площадка для обслуживания, осмотра, ремонта котла ДКВР 2,5 - 13 рег. N 12841 ст. N 1 не оснащена сплошной обшивкой по низу на высоту не менее 100 мм;

- двери служебных, бытовых, а также вспомогательно-производственных помещений в котельную не открываются в сторону котельной;

- лестница, ведущая на площадку для обслуживания, осмотра, ремонта котла ДКВР 2,5 - 13 рег. N 12841 ст. N 1, в нарушение требований Правил имеет ширину менее 600 мм (400 мм) из-за выступающего на лестницу штуцера с запорной арматурой от технологического трубопровода котельной;

- помимо рабочего освещения в котельной не предусмотрено обязательное аварийное электрическое освещение следующих мест: фронт котлов, а также проходы между котлами, сзади котлов и над котлами; щиты и пульты управления; водоуказательные и измерительные приборы; вентиляторные площадки; дымососные площадки; помещения для баков и деаэраторов; оборудование водоподготовки; площадки и лестницы котлов; насосные помещения;

- в ремонтных журналах не отражаются результаты осмотра котла до чистки с указанием толщины отложения накипи и шлама;

- не обеспечено определение присосов в топку котлов ДКВР 2,5 - 13 зав. N 2118, рег. N 12841, зав. N 4878, рег. N 13283 инструментальным способом не реже одного раза в год, а также до и после ремонта;

- отсутствует график и инструкция по проверке исправности сигнализации и автоматических защит, утвержденные техническим руководителем общества;

- на предприятии не в полном объеме осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, а именно: не обеспечено проведение комплексных и целевых проверок состояния промышленной безопасности;

- представленное "Положение о порядке проведения расследования причин инцидентов, технологических отказов, их учета на опасных производственных объектах общества, утвержденное директором, не соответствует требованиям приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2011 N 480, а именно: в нем имеются ссылки на нормативные документы, отмененные в установленном порядке;

- не выполняется комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сети газопотребления в исправном и безопасном состоянии, а именно: не представлены документы по проверке исправности диэлектрических свойств электроизолирующего фланцевого соединения на наружном надземном газопроводе ОПО - сеть газопотребления общества, адрес: 242220, Брянская обл., г. Трубчевск, Новоленинская, 7;

- не проводятся противоаварийные тренировки, предусмотренные разработанным "Планом мероприятий по локализации и ликвидации аварийных ситуаций", для ОПО - сеть газопотребления общества, адрес: 242220, Брянская обл., г. Трубчевск, Новоленинская, 7.

По результатам проверки управлением составлен акт проверки от 24.08.2018 N 797, а также вынесено предписание от 24.08.2018 N 797, согласно которому общество обязано в срок до 24.09.2018 устранить указанные выше нарушения.

Посчитав действия по проведению плановой выездной проверки незаконными и нарушающими его права, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая заявление по существу и удовлетворяя требование общества, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что хотя в распоряжении от 03.03.2017 N 286-р и указано, что задачей проверки является лицензионный контроль, объект, предмет проверки, равно как и ее цели, задачи и мероприятия контроля, полностью совпадают с объектом и предметом проверки, назначенной распоряжением от 30.07.2018 N 2-797-р, пункт 11 которого тождественен (за исключением проверяемого периода) с аналогичным пунктом распоряжения N 286-р. В связи с этим, руководствуясь положениями статьи 9 Закона N 294-ФЗ, суд посчитал, что поскольку со дня окончания проведения плановой проверки, назначенной распоряжением от 03.03.2017 N 286-р (т. е. с 31.03.2017), ко дню начала плановой проверки, назначенной распоряжением от 30.07.2018 N 2-797-р (06.08.2018), трехлетний срок, установленный этой статьей и статьей 16 Закона N 116-ФЗ, не истек, спорное распоряжение является незаконным, что влечет за собой признание незаконными действий и предписания управления.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с таким мнением суда в силу следующего.

В соответствии с Положением, утвержденным приказом Ростехнадзора от 28.06.2016 N 257, управление является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим функции Ростехнадзора в установленной сфере деятельности на территории Брянской, Калужской, Орловской, Рязанской и Тульской областей. В соответствии с пунктом 4 раздела II Положения управление организует и проводит проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности, в том числе осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах (в соответствии с законодательством Российской Федерации), транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах.

Во исполнение Плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год было издано распоряжение заместителя руководителя управления от 30.07.2018 N 2-797-р для организации и проведения плановой выездной проверки общества с целью проверки соблюдения юридическим лицом требований в области промышленной безопасности, а также за исполнением владельцем опасного объекта обязанности по обязательному страхованию.

Указанная проверка проводилась согласно пункту 5 статьи 16 Закона N 116-ФЗ.

Пунктом 3 статьи 16 Закона 116-ФЗ установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 10 статьи 16 Закона N 116-ФЗ.

Пунктом 5 статьи 16 Закона N 116-ФЗ определено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение периода, установленного пунктом 5.1 статьи 16 Закона N 116-ФЗ. К оспариваемой проверке, соответственно, относится подпункт "б" пункта 5 статьи 16 Закона N 116-ФЗ, которым установлено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение периода, установленного пунктом 5.1 статьи 16 Закона N 116-ФЗ, начиная со дня регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре опасных производственных объектов.

Из материалов дела следует, что дата регистрации опасного производственного объекта, по которому проводилась проверка, сеть газопотребления общества, III класса опасности, peг. N А08-62638-0001, расположенная по адресу: 242220, Брянская область, Трубчевский район, г. Трубчевск, ул. Новоленинская, д. 7, - 30.09.2014.

Однако судом первой инстанции неверно применен подпункт "в" пункта 5 статьи 16 Закона N 116-ФЗ, которым установлено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение периода, установленного пунктом 5.1 статьи 16 Закона N 116-ФЗ, начиная со дня окончания проведения последней плановой проверки.

Следует отметить, что пунктом 5.1 статьи 16 Закона N 116-ФЗ определена периодичность проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей эксплуатирующих опасные производственные объекты I, II и III класса опасности. При этом в отношении опасных производственных объектов III класса опасности установлена периодичность не чаще чем один раз в течение трех лет.

Из вышеизложенного следует, что управлением соблюдена периодичность проведения проверки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Закона N 116-ФЗ под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных Законом N 116-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона N 116-ФЗ предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов.

Оспариваемая плановая выездная проверка общества в 2018 году (распоряжение управления от 30.07.2018 N 2-797-р) проводилась с целью федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, контроль за исполнением владельцем опасного объекта обязанности по обязательному страхованию.

Выявленные нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности при эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов зафиксированы в акте проверки от 24.08.2018 N 797. Установлена необеспеченность безопасной эксплуатации опасного производственного объекта в части, касающейся надзора за оборудованием, работающим под избыточным давлением. Кроме того, обнаружены нарушения при эксплуатации сети газопотребления (копия вышеуказанного акта прилагается).

Следует отметить, что промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (статья 1 Закона N 116-ФЗ).

С учетом сказанного следует признать, что организация и проведение проверки управлением в 2018 году соответствует действующему законодательству Российской Федерации.

Частью 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ установлено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора), в том числе в пункте 15 указан "федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности", а в пункте 2 - "лицензионный контроль".

Однако судом первой инстанции ошибочно трактуется и неверно, без учета части 4 статьи 1, применены положения Закона N 294-ФЗ.

Так, в обжалуемом судебном акте указано: "По общему правилу, установленному частью 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Согласно пункту 2 части 6 данного закона основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя. Этими положениями Закона N 294-ФЗ установлена периодичность проведения плановых проверок вне зависимости от количества проверяемых видов деятельности юридического лица".

Между тем плановые проверки по целям - лицензионный контроль в 2017 году и федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности в 2018 году в отношении общества управлением проводились впервые.

Пунктом 1 статьи 6 Закона N 116-ФЗ установлено, что отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правовым основанием проверки в 2017 году (цель - лицензионный контроль) являлась часть 9 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ).

Основанием для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок в 2017 году явилось истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии, а основанием для включения общества как юридического лица, эксплуатирующего опасный производственный объект, в план проверок на 2018 год - истечение трех лет со дня регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре опасных производственных объектов.

Статьей 2 Закона N 99-ФЗ определено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается. Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены Законом N 99-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Одним из основных принципов осуществления лицензирования является соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Согласно части 1 статьи 19 Закона N 99-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 2 - 10 статьи 19 Закона N 99-ФЗ.

В соответствии с частью 7 статьи 19 Закона N 99-ФЗ предметом плановой (документарной, внеплановой) проверки лицензиата являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Статьей 3 Закона N 99-ФЗ раскрываются понятия, используемые в указанном законе. Так, пункт 6 определяет, что лицензиат - это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющий лицензию. Пункт 7 раскрывает понятие лицензионных требований - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

Лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (статья 8 Закона N 99-ФЗ).

Следует отметить, что, проверяя юридическое лицо по вопросу соблюдения лицензионных требований при эксплуатации опасного производственного объекта, управление не могло не проверять, в том числе действия лицензиата на предмет соблюдения требований Закона N 116-ФЗ, поскольку лицензия выдана обществу именно на эксплуатацию опасного производственного объекта. Так, пункт 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 N 492, определяет лицензионные требования к лицензиату при осуществлении лицензируемого вида деятельности и содержит указания на исполнение требований Закона N 116-ФЗ.

При осуществлении лицензионного контроля лицензиата - общества в 2017 году (распоряжение от 03.03.2017 N 286-р) выявлены нарушения лицензионных требований к лицензиату, установленных пунктом 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2013 N 492, что зафиксировано в акте проверки должностными лицами управления от 31.03.2017 N 286.

При сопоставлении двух актов проверок очевидно, что должностными лицами выявлены нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности в 2018 году, а в 2017 году - в области лицензионного контроля.

Таким образом, нарушений порядка, периодичности и целей проведенной проверки, апелляционная инстанция не усмотрела и полагает, что проведенные проверки не создали для проверяемого лица чрезмерного административного давления, не направлены на создание препятствий для осуществления обществом предпринимательской деятельности.

Аналогичная позиция содержится в постановлении Арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 19.12.2017 по делу N А27-3019/2017, определением Верховного суда Российской Федерации от 16.03.2018 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации.

При этом апелляционный суд считает необходимым обратить внимание на то, что действующее законодательство не обязывает соответствующие органы совмещать проверки по нескольким областям права.

Утверждение представителя общества о совпадении 1 пункта актов, а именно: "не проводятся противоаварийные тренировки" безосновательно, поскольку проверка соблюдения данного требования предусмотрена как при проверке промышленной безопасности, так и при проверке лицензионного контроля.

Пояснения представителя общества со ссылкой на судебную практику несостоятельны, поскольку обстоятельства настоящего дела отличны от обстоятельств, установленных в деле, на которое он ссылается.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270 и 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 13.12.2018 по делу N А09-9388/2018 отменить.

Заявление общества с ограниченной ответственностью "Трубчевский молочный комбинат" оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Д.В. Большаков В.Н. Стаханова