Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2019 г. N 20АП-533/19

г. Тула

10 апреля 2019 г.

Дело N А54-7876/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 10.04.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.04.2019.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Большакова Д.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В., при участии представителя заявителя - индивидуального предпринимателя главы крестьянско-фермерского хозяйства Шулькина Андрея Александровича (г. Абакан, ОГРНИП 310190121000091, ИНН 190106851700) - Цукало В.А. (доверенность 07.07.2019), в отсутствие представителей заинтересованного лица - администрации муниципального образования - Ухоловский муниципальный район Рязанской области (Рязанская область, Ухоловский район, р. п. Ухолово, ОГРН 1026200742886, ИНН 6222000771) и третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201263725, ИНН 6231008551) и Исаева Романа Гасановича (Рязанская область, Ухоловский район, с. Чуриловка), извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом путем использования системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Хакасия, апелляционную жалобу администрации муниципального образования - Ухоловский муниципальный район Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 14.12.2018 по делу N А54-7876/2018 (судья Соломатина О.В.),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель глава крестьянско-фермерского хозяйства Шулькин Андрей Александрович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к администрации муниципального образования - Ухоловский муниципальный район Рязанской области (далее - администрация) о признании решения, изложенного в письме от 31.08.2018 N 2041, недействительным, бездействия по непринятию решения о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 62:22:0040114:790 законным, а также об обязании администрации рассмотреть его заявление от 17.08.2018 по существу в 10-дневный срок.

Определениями суда первой инстанции от 02.11.2018 и 23.11.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области (далее - министерство) и Исаев Роман Гасанович (далее - Исаев Р.Г.).

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 14.12.2018 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обратилась в апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своих доводов указывает на то, что

От предпринимателя в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором он, считая принятое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в связи с подачей 06.07.2018 Исаевым Р.Г. заявления о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 62:22:0040114:790, расположенного по адресу: примерно в 300 м по направлению на восток от ориентира, адрес ориентира: Рязанская область, Ухоловский район, с. Чуриловка, ул. Черемушки, д. 31, общей площадью 96566 кв. м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: обеспечение сельскохозяйственного производства (предварительном согласовании предоставления земельных участков), администрация путем размещения в информационном бюллетене "Вестник Ухоловского муниципального района" выпуск от 15.08.2018 N 18, на своем официальном сайте "www.uholovo62.ru" и на сайте "www.torgi.gov.ru" извещения N 140818/0024107/01 проинформировала население о возможности предоставления земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

В извещении указано, что граждане, заинтересованные в предоставлении вышеуказанного земельного участка, вправе подавать заявления о намерении участвовать в аукционе с 09 часов 00 минут 15.08.2018 по 12 часов 00 минут 15.09.2018.

Также в извещении сказано, что заявления принимаются в администрации в письменной форме лично по рабочим дням с 08 часов 00 минут до 12 часов 00 минут по адресу: 391920, Рязанская область, р. п. Ухолово, ул. Ленина, д. 20.

В администрацию 24.08.2018 поступило заявление от предпринимателя о намерении участвовать в аукционе по продаже или аукционе на право заключения договора аренды земельного участка, к которому приложены копия выписки из паспорта и копия свидетельства о его государственной регистрации. Документы направлены почтовым отправлением ФГУП "Почта России", что подтверждается квитанцией от 17.08.2018.

Посчитав, что заявление подано ненадлежащим способом, администрация письмом от 31.08.2018 N 2041 сообщила предпринимателю о том, что его заявление рассмотрению не подлежит и не будет рассмотрено на торгах.

Указанное письмо направлено в адрес предпринимателя 20.09.2018 и получено им 01.10.2018.

Постановлением от 17.09.2018 N 376 администрация предоставила спорный земельный участок Исаеву Р.Г. в аренду сроком на 49 лет.

Не согласившись с отказом администрации в допуске к участию в аукционе, посчитав, что такой отказ нарушает его права и законные интересы, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Пунктом 2 статьи 15 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Согласно пункту 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; 3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; 4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Статьей 39.18 ЗК РФ установлено, что земельные участки предоставляются: гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, крестьянским (фермерским хозяйствам) для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Пунктом 1 статьи 39.18 ЗКУ РФ предусмотрено, что в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий: 1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; 2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 названного Кодекса.

В соответствии с пунктом 2 статьи 39.18 ЗК РФ в извещении указываются: 1) информация о возможности предоставления земельного участка с указанием целей этого предоставления; 2) информация о праве граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, заинтересованных в предоставлении земельного участка для указанных в пункте 1 настоящей статьи целей, в течение тридцати дней соответственно со дня опубликования и размещения извещения подавать заявления о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка; 3) адрес и способ подачи заявлений, указанных в пункте 2; 4) дата окончания приема указанных в подпункте 2 заявлений, которая устанавливается в соответствии с подпунктом 2; 5) адрес или иное описание местоположения земельного участка; 6) кадастровый номер и площадь земельного участка в соответствии с данными государственного кадастра недвижимости, за исключением случаев, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать; 7) площадь земельного участка в соответствии с проектом межевания территории или со схемой расположения земельного участка, если подано заявление о предоставлении земельного участка, который предстоит образовать; 8) реквизиты решения об утверждении проекта межевания территории в случае, если образование земельного участка предстоит в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, условный номер испрашиваемого земельного участка, а также адрес сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на котором размещен утвержденный проект; 9) адрес и время приема граждан для ознакомления со схемой расположения земельного участка, в соответствии с которой предстоит образовать земельный участок, если данная схема представлена на бумажном носителе.

В силу пункта 4 статьи 39.18 ЗК РФ граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе.

Пунктом 7 статьи 39.18 ЗК РФ установлено, что в случае поступления в течение тридцати дней со дня опубликования извещения заявлений иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе уполномоченный орган в недельный срок со дня поступления этих заявлений принимает решение: 1) об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона лицу, обратившемуся с заявлением о предоставлении земельного участка, и о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка; 2) об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка лицу, обратившемуся с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка. В этом случае уполномоченный орган обеспечивает образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ и принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Процедура, предусмотренная статьей 39.18 ЗК РФ, направлена на выявление лиц, потенциально заинтересованных в приобретении земельного участка на аукционе. Целью данной процедуры является определение того, в какой форме земельный участок будет предоставлен: по заявлению о предоставлении земельного участка вне процедуры торгов либо на торгах, предоставляющих всем потенциально заинтересованным лицам возможность участвовать в аукционе.

Таким образом, в указанном случае земельный участок предоставляется только на конкурентной основе, а опубликование извещения о предоставлении земельного участка следует рассматривать как часть процедуры.

Судом установлено, что администрация при размещении извещения о приеме заявлений граждан и КФХ о намерении участвовать в аукционе установила способ подачи таких заявлений: в письменной форме лично или через представителя по надлежаще оформленной доверенности в администрацию по указанному в извещении адресу.

Оценивая доводы сторон по правилам статьи 71 АПК РФ, апелляционный суд приходит к выводу о том, что установление администрацией способа подачи в форме личной явки по месту нахождения администрации не соответствует требованиям статьи 39.18 ЗК РФ с учетом того, что способ и форма обращения подлежат установлению для заявлений о приобретении участка, а не заявлений о намерении участвовать в аукционе.

В данном случае органу публичной власти достаточно получить заявление от любого лица в любой форме для последующего принятия решения о проведении аукциона. При этом в части способа подачи заявления об участии в аукционе в дальнейшем орган публичной власти вправе установить более жесткие требования к форме подачи документов.

Вместе с тем положения ЗК РФ не предусматривают обязанности органа власти по принятию какого-либо решения в связи с получением заявлений о намерении участвовать в аукционе, направленных в порядке пункта 4 статьи 39.18 ЗК РФ, до момента объявления такого аукциона.

Так, в силу положений статьи 39.18 ЗК РФ, орган публичной власти обязан лишь при поступлении соответствующего заявления от потенциального участника принять решение об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона лицу, обратившемуся с заявлением о предоставлении земельного участка, и о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка.

В связи с этим письмо администрации от 31.08.2018 N 2041 не нарушает прав предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку не могло повлиять на его право участвовать в аукционе, который должен был быть объявлен в дальнейшем после принятия администрацией решения об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона лицу, обратившемуся с заявлением о предоставлении земельного участка, и о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка.

В настоящем случае предприниматель оспаривает также бездействие администрации по непринятию решения о проведении аукциона на право заключения договора аренды спорных участков.

Учитывая множественность аналогичных процессов, в которых принял участие предприниматель со своим представителем, а также собственно текст заявления о признании решения муниципального органа незаконным, апелляционная инстанция находит установленной вне разумных сомнений осведомленность предпринимателя о недельном сроке, предоставленном подпунктом 2 пункта 7 статьи 39.18 ЗК РФ администрации для принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона и о проведении аукциона.

Однако в суд предприниматель обратился лишь 26.09.2018.

В силу положений статей 198 - 201 АПК РФ доказанность нарушения оспариваемым ненормативным актов прав и законных интересов заявителя по делу, является обязательным условием удовлетворения требований, заявляемых в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Отсутствие какого-либо из условий, установленных статьей 198 АПК РФ (несоответствие ненормативного правового акта закону или иному правовому акту и нарушение таким актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием), необходимых для признания оспариваемого действия (бездействия) недействительным, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления, поданного по правилам главы 24 АПК РФ.

Рассматривая требование, заявленное в порядке главы 24 АПК РФ, суд оценивает: имеет ли место нарушение субъективных частных прав и законных интересов (их умаление или нарушение, причинения ущерба, незаконное возложения какой-либо обязанности).

При этом суд, оценивая субъективное поведение заявителя, должен исключить какие бы то ни было признаки противоправности и злоупотребления правом.

Согласно пункту 3 статьи 1 ГК РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. В силу пункта 4 статьи 1 ГК РФ никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

В соответствии со статьей 10 ГК РФ не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. В случае несоблюдения данных требований суд может отказать лицу в защите принадлежащего ему права.

С учетом этого следует признать, что злоупотребление гражданским правом заключается в превышении пределов дозволенного гражданским правом, осуществления своих правомочий путем осуществления их с незаконной целью или незаконными средствами, нарушая при этом права и законные интересы других лиц.

Поведение одной из сторон может быть признано недобросовестным не только при наличии обоснованного заявления другой стороны, но и по инициативе суда, если усматривается очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения. В этом случае суд при рассмотрении дела выносит на обсуждение обстоятельства, явно свидетельствующие о таком недобросовестном поведении, даже если стороны на них не ссылались (статья 65 АПК РФ).

Если будет установлено недобросовестное поведение одной из сторон, суд в зависимости от обстоятельств дела и с учетом характера и последствий такого поведения отказывает в защите принадлежащего ей права полностью или частично, а также применяет иные меры, обеспечивающие защиту интересов добросовестной стороны или третьих лиц от недобросовестного поведения другой стороны (пункт 2 статьи 10 ГК РФ), например, признает условие, которому недобросовестно воспрепятствовала или содействовала эта сторона соответственно наступившим или ненаступившим.

При оценке обстоятельств злоупотребления правом, суд принимает во внимание количество споров, инициированных предпринимателем в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по оспариванию решений органов публичной власти о не допуске к участию в торгах, иных решений в отношении вопросов предоставления земельных участков на территории Российской Федерации.

Согласно разъяснению, данному в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если будет установлено недобросовестное поведение одной из сторон, суд в зависимости от обстоятельств дела и с учетом характера и последствий такого поведения отказывает в защите принадлежащего ей права полностью или частично, а также применяет иные меры, обеспечивающие защиту интересов добросовестной стороны или третьих лиц от недобросовестного поведения другой стороны (пункт 2 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Суд считает недобросовестность предпринимателя установленной по следующим фактическим обстоятельствам в совокупности:

- отсутствие у предпринимателя зарегистрированных прав на земельные участки за пределами Республики Хакасия и Красноярского края несмотря на удовлетворение рядом судов его заявлений подтверждает довод администрации о том, что цели подачи заявлений не связаны с реальной защитой прав и интересов заявителя в сфере экономической деятельности;

- подача заявления в суд более чем через два месяца по истечении срока, установленного пунктом 7 статьи 39.10 ЗК РФ, то есть при очевидном понимании, что решение об отказе в предоставлении спорного участка без торгов и о проведении торгов администрацией не принято, а следовательно, спорный участок предоставлен ИП - ГКФХ Исаеву Р.Г.;

- при данных обстоятельствах - заявление такого способа устранения нарушенных прав и законных интересов, как обязание администрации принять решение о проведении аукциона в десятидневный срок - при столь же очевидном понимании, что судьба участка, уже находящегося в неоспоренном пользовании третьего лица, не может быть решена в рамках настоящего спора в порядке главы 24 АПК РФ.

Таким образом, избранный предпринимателем способ защиты заведомо не может привести к восстановлению нарушенного права, что является основанием для отказа в удовлетворении заявления с учетом положений статьи 10 ГК РФ. Иными словами, сама конструкция заявленного требования исключает возможность сделать вывод о подлинном интересе предпринимателя, и, исходя из конкретных обстоятельств дела, удовлетворение заявленного требования не приведет в настоящем случае к восстановлению нарушенного права. При этом доказательства, подтверждающие наличие у администрации цели намеренно воспрепятствовать предпринимателю в реализации права на получение земельного участка суду не представлены.

Обращение же в суд без реального интереса, раскрытого и доказанного перед судом, представляет собой частный случай злоупотребления правом.

С учетом вышеизложенного решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта.

Поскольку при подаче заявления государственная пошлина уплачена лишь за одно требование, а фактически заявлены два требования (т. 1, л. 13), то в соответствии со статьей 110 АПК РФ с предпринимателя в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина в размере 300 рублей.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270 и 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 14.12.2018 по делу N А54-7876/2018 отменить.

Заявление индивидуального предпринимателя главы крестьянско-фермерского хозяйства Шулькина Андрея Александровича оставить без удовлетворения.

Взыскать с индивидуального предпринимателя главы крестьянско-фермерского хозяйства Шулькина Андрея Александровича (г. Абакан, ОГРНИП 310190121000091) в доход федерального бюджета 300 рублей государственной пошлины по делу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Д.В. Большаков В.Н. Стаханова