Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2019 г. N 14АП-2444/19

г. Вологда

16 апреля 2019 г.

Дело N А05-13790/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 16 апреля 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Мурахиной Н.В., Осокиной Н.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АвтоГород" на определение Арбитражного суда Архангельской области от 23 января 2019 года о прекращении производства по делу N А05-13790/2018,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "АвтоГород" (ОГРН 1112901005304, ИНН 2901215083; адрес: 163059, Архангельская область, город Архангельск, улица Мостовая, дом 1; далее - общество, ООО "Автогород") обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации муниципального образования "Город Архангельск" (ОГРН 1022900509521, ИНН 2901065991; адрес: 163069, Архангельская область, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 5; далее - администрация) о признании недействительными пунктов 1, 2, 3 и 6 постановления от 12.10.2018 N 1250 "Об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок N 70 "МР вокзал - ЖД вокзал - п. Экономия".

Определением Арбитражного суда Архангельской области от 23 января 2019 года на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) производство по делу N А05-13790/2018 прекращено. Обществу из федерального бюджета возвращена государственная пошлина в размере 3 000 руб.

Общество с определением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом, поскольку регулирует отношения по перевозке пассажиров и багажа на конкретном рынке услуг, нарушает права заявителя и влияет только на права и обязанности общества и администрации, сослался на судебную практику.

От администрации отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого определения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, администрацией принято постановление от 12.10.2018 N 1250 "Об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок N 70 "МР вокзал - ЖД вокзал - п. Экономия" (далее - Постановление N 1250).

Пунктом 1 Постановления N 1250 отменен муниципальный маршрут регулярных перевозок N 70 "МР вокзал - ЖД вокзал - п. Экономия".

Пунктом 2 Постановления N 1250 из Реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск", утвержденного постановлением мэрии города Архангельска от 31.12.2015 N 180 (далее - Постановление N 180), исключены сведения о муниципальном маршруте регулярных перевозок N 70 "МР вокзал - ЖД вокзал - п. Экономия", регистрационный номер маршрута 36.

Согласно пункту 3 Постановления N 1250 Департамент транспорта, строительства и городской инфраструктуры администрации муниципального образования "Город Архангельск" в течение трех рабочих дней со дня подписания настоящего Постановления в письменной форме должен уведомить ООО "Автогород" (ИНН 2901215083) об отмене муниципального маршрута регулярных перевозок N 70 "МР вокзал - ЖД вокзал - п. Экономия".

На основании пункта 5 указанное Постановление подлежит опубликованию на официальном информационном интернет-портале муниципального образования "Город Архангельск".

Пунктом 6 определен порядок вступления в силу Постановления N 1250.

Общество, полагая, что Постановление N 1250 нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2, 3 и 6 Постановления.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Апелляционная инстанция не находит оснований для отмены судебного акта ввиду следующего.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 АПК РФ).

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам; об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункты 1.1, 2 части 1 статьи 29 АПК РФ).

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, определен главой 23 АПК РФ.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц определен главой 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" дела об оспаривании нормативных правовых актов, названные в статье 192 АПК РФ (о признании недействующим нормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица), подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Для решения вопроса о том, является ли оспариваемое решение нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.

В постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" приведено определение нормативного правового акта, под которым понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Из пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50) следует, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 АПК РФ.

В пункте 2 Постановления N 50 разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Статьей 2 указанного Закона определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В силу пункта 7 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

Статьей 1 указанного Закона установлено, что он регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

В силу статьи 2 Закона N 220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1).

Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2).

Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в частях 1 и 2 настоящей статьи, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами (часть 3).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 39 Закона N 220-ФЗ по истечении 30 дней со дня официального опубликования этого Закона и до истечения ста восьмидесяти дней со дня его официального опубликования уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с Законом N 220-ФЗ отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок, размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" указанные в части 1 статьи 26 настоящего Закона сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования этого Федерального закона, и включены в соответствующие реестры.

В силу части 1 статьи 25 Закона N 220-ФЗ ведение реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется установившими данные маршруты уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо органом местного самоуправления.

Архангельским областным Собранием депутатов принят Закон Архангельской области от 30.05.2014 N 130-8-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в Архангельской области" (далее - Закон N 130-8-ОЗ).

Согласно подпунктам 3, 6 пункта 8 статьи 4 указанного Закона к полномочиям органов местного самоуправления относится установление порядка организации транспортного обслуживания по муниципальным маршрутам (включающего в себя в том числе порядок установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов), установление, изменение или отмена муниципальных маршрутов.

Постановлением администрации от 21.10.2016 N 1179 утвержден Порядок организации транспортного обслуживания по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск" (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 3 Порядка организация транспортного обслуживания по муниципальным маршрутам осуществляется администрацией (далее - уполномоченный орган).

Муниципальные маршруты устанавливаются, изменяются или отменяются постановлением уполномоченного органа (пункт 8 Порядка).

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, нормативные акты, регулирующие спорные правоотношения, позиции сторон спора, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое Постановление распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, в том числе на пассажиров, которые пользуются услугами перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки по маршруту N 70 "МР вокзал - ЖД вокзал - п. Экономия".

Постановление N 1250 рассчитано на неоднократное применение, так как вносит изменение в реестр муниципальных маршрутов в форме исключения из него конкретного маршрута, и подразумевает его действие на протяжении действия Постановления N 180, которым утвержден вышеуказанный реестр.

В соответствии с пунктом 1 постановления мэрии города Архангельска от 14.12.2010 N 532 "Об официальном опубликовании муниципальных нормативных правовых актов администрации муниципального образования "Город Архангельск" Постановление N 1250 опубликовано администрацией на официальном информационном интернет-портале муниципального образования "Город Архангельск", в связи с этим обеспечена возможность ознакомления с этим актом неопределенного круга лиц (в том числе пассажиров, которые пользуются услугами перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки по таким маршрутам), что является целью опубликования нормативного правового акта и свидетельствует о соблюдении порядка опубликования (обнародования) оспариваемого постановления.

Исходя из смысла и содержания оспариваемого постановления, учитывая, что оно принято с целью неоднократного применения, его действие затрагивает интересы неопределенного круга лиц, издано уполномоченным органом местного самоуправления, имеет установленную законодательством форму, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление является нормативным актом с учетом позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 26.06.2014 N ВАС-7550/14.

Коллегия судей соглашается с выводами суда первой инстанции и учитывает также, что в рассматриваемом случае Постановлением N 1250 внесены изменения в Постановление N 180, которое при рассмотрении дела N А05-6853/2016 признано судами нормативным правовым актом, в связи с этим оспариваемое постановление также является нормативным правовым актом.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что рассматриваемый спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Ссылки апеллянта на судебную практику не принимаются во внимание коллегией судей, поскольку приведенные им судебные акты не имеют преюдициального значения, касаются рассмотрения споров не об оспаривании нормативных правовых актов, а связаны с оспариванием действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления.

Доказательств обращения заявителя в суд общей юрисдикции материалы дела не содержат, в связи с этим, как верно отметил суд первой инстанции, общество не утрачивает право на судебную защиту.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно на основании указанной процессуальной нормы прекратил производство по делу.

Доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого определения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Апелляционной коллегией не установлено каких-либо процессуальных нарушений при вынесении обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что основания для отмены определения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

определение Арбитражного суда Архангельской области от 23 января 2019 года по делу N А05-13790/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АвтоГород" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Н.В. Мурахина Н.Н. Осокина