Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2019 г. N 17АП-3812/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 11 июля 2019 г. N Ф09-3928/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Пермь

18 апреля 2019 г.

Дело N А50-19900/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 апреля 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гладких Е.О.,

судей Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ситниковой Т.В.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Магнат": генеральный директор Назарян Г.Ф., действующий на основании устава общества (выписка из ЕГРЮЛ),

от Инспекции государственного строительного надзора Пермского края: Элмасян М.А. (доверенность от 01.08.2018),

от Министерства строительства и архитектуры Пермского края: Алексеев Е.С. (доверенность от 03.07.2018)

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, общества с ограниченной ответственностью "Магнат",

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 26 февраля 2019 года

по делу N А50-19900/2018

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Магнат" (ОГРН 1155958049301, ИНН 5902015283)

к Инспекции государственного строительного надзора Пермского края (ОГРН 1175958027520, ИНН 5902044189),

третьи лица: Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми, Министерство строительства и архитектуры Пермского края,

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Магнат" (далее - Общество, общество "Магнат", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Пермского края (далее - Инспекция, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 24.05.2018 N 49 по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением от 19.07.2018 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее - Департамент), Министерство строительства и архитектуры Пермского края (далее - Министерство) - л.д. 153-154 том 1.

Определением от 20.08.2018 производство по делу приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по делу N А50-13892/2018 (л.д. 27-28 том 2). Протокольным определением от 20.02.2019 производство по делу возобновлено.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 26 февраля 2019 года требования общества с ограниченной ответственностью "Магнат" удовлетворены частично. Признано незаконным и изменено постановление от 24.05.2018 N 49 по делу об административном правонарушении в области строительства, принятое Инспекцией государственного строительного надзора Пермского края, о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Магнат" к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части административного штрафа, превышающего 400000 руб. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обратился в арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Пермского края от 26.02.2019 отменить.

Со ссылкой на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2018 по делу N А50-13892/2018, которым приостановлено до вступления в законную силу действие оспариваемого решения Департамента об отмене разрешения на строительство в части завершения работ по устройству внешних ограждающих конструкций (навесного вентилируемого фасада), заявитель утверждает, что в его действиях отсутствует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

По мнению заявителя, Общество действовало в целях предотвращения возможных негативных последствий, для предотвращения угрозы жизни и здоровью граждан, во избежание нанесения ущерба третьим лицам.

В судебном заседании представитель заявителя требования и доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Инспекция представила отзыв на апелляционную жалобу, выразив несогласие с доводами апелляционной жалобы. Считает, что в период с 22.02.2018 по 05.04.2018 решение Департамента о прекращении действия разрешения на строительство от 22.03.2017 являлось действующим в полном объеме, что свидетельствует о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ,

В судебном заседании представитель Инспекции доводы отзыва поддержала. Просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы отзыва Инспекции. С решением суда первой инстанции согласен, в удовлетворении апелляционной жалобы просит отказать.

На основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителя Департамента.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ) по делу об административном правонарушении подлежит выяснению, в том числе, наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии со ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В соответствии с положениями статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Из пункта 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" следует, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

В силу пункта 16 статьи 1 ГрК РФ застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Как следует из свидетельств о государственной регистрации права собственности на земельные участки от 31.10.2012 серии 59ББ N 595681, от 13.05.2009 серии 59ББ N 195210, на торгово-развлекательный центр (незавершенное строительство) (лит. А) от 04.05.2007 серии 59БА N 0569915, Обществу принадлежат земельные участки и расположенный на нём незавершенный объект капитального строительства, расположенные по адресу: г. Пермь, Ленинский район, ул. Монастырская, 2б; Департаментом выдано заявителю разрешение на строительство от 22.03.2017 N 59-RU90303000-121- 2015/2 на указанный объекта капитального строительства "Здание многофункционального назначения по ул. Монастырская, 2б", расположенного по адресу: г. Пермь, Ленинский район, ул. Монастырская, 2б, соответственно, общество "Магнат", являясь застройщиком названного объекта капитального строительства, является надлежащим субъектом вмененного ему административного правонарушения.

Из материалов дела следует, что Инспекцией вынесено определение от 07.05.2018 N 71 об истребовании у Департамента сведений, необходимых для разрешения дела об административных правонарушениях (л.д. 74-78 том 1).

Во исполнение указанного определения в адрес административного органа направлено письмо от 21.05.2018 N СЭД-059-22-01-20.5-66 с приложением копий следующих документов: письма от 20.02.2018 N СЭД-059-22-01-24-38 "О прекращении действия разрешения на строительство", адресованного генеральному директору общества "Магнат" Назаряну Г.Ф.; почтового отправления (конверта) с отметкой "истек срок хранения"; запроса Общества от 18.04.2018 N СЭД-059-22-01-22-116 о предоставлении информации об отмене разрешения на строительство; письма Департамента от 20.04.2018 N СЭД-059-22-01-24-83 "О прекращении действия разрешения на строительство" (л.д. 61-72 том 1).

Анализ представленных документов показывает, что Департамент во исполнение поступившего предписания Министерства от 01.02.2018 N 35-03-36-1 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности (л.д. 64-67 том 1) отменил разрешение на строительство от 22.03.2017 N 59-RU90303000-121-2015/2 объекта: "Здание многофункционального назначения по ул. Монастырская, 2б" (письмо от 21.05.2018 N СЭД-059-22-01-20.5-66).

Уведомление о прекращении действия указанного разрешения направлено застройщику - обществу "Магнат", по месту его нахождения, письмом от 20.02.2018 N СЭД-059-22-01-24-38 (л.д. 63 том 1). Указанное письмо заявителем не получено и возвращено в Департамент с соответствующими отметками почтового отделения (л.д. 68-71 том 1).

Суд первой инстанции, признавая доказанным наличие в действиях заявителя события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, исходил из того, что у Общества с 20.02.2018 отсутствовала возможность проведения работ по строительству объекта капитального строительства "Здание многофункционального назначения", расположенного по адресу: Пермский край, г. Пермь, ул. Монастырская, 2б. При этом арбитражный суд первой инстанции основывался на обстоятельствах, установленных решением Арбитражного суда Пермского края от 10.10.2018 по делу N А50-13892/2018, оставленным без изменения Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2018, которым в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным решения об отмене (прекращении) действия разрешения на строительство от 22.03.2017 N 59RU90303000-121-2015/2 объекта капитального строительства "Здание многофункционального назначения", расположенного по адресу: Пермский край, г. Пермь, ул. Монастырская, 2б, отказано.

Вменение в вину Обществу осуществления строительно-монтажных работ в период с 20.02.2018 по 28.03.2018 в отсутствие разрешения на строительство суд первой инстанции признал неправомерным, поскольку до 28.03.2018 (день возвращения конверта Департаменту) у заявителя отсутствовала информация о прекращении действия разрешения на строительство.

Суд первой инстанции также сделал вывод о том, что доказательства невозможности исполнения Обществом, в период с 29.03.2018 по 05.04.2018, градостроительных требований в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены.

Суд апелляционной инстанции не может признать данные выводы суда первой инстанции правильными в связи со следующим.

В силу пункта 3 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях действия лица, совершенные в состоянии крайней необходимости, относятся к числу обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Таким образом, лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности, если оно своими действиями пыталось предотвратить опасность, угрожавшую общегосударственным интересам или законным интересам субъектов частного права. При этом опасность могла быть устранена только в результате совершения административного правонарушения, а причиненный вред должен быть менее значим, чем вред предотвращенный.

Для признания состояния крайней необходимости необходимо наличие всех вышеуказанных признаков.

Материалами дела подтверждено и не оспаривается административным органом, что Департаментом прекращено разрешение на строительство объекта капитального строительства "Здание многофункционального назначения", расположенного по адресу: Пермский край, г. Пермь, ул. Монастырская, 2б, с полностью завершенными работами по устройству сборно-монолитного железобетонного каркаса в количестве 6 этажей, полностью завершенными работами по устройству кровли и не полностью завершенными работами по устройству ограждающих конструкций фасада из витражей двухкамерных и керамогранита.

Согласно общему журналу работ по строительству объекта, представленному обществом "Магнат" в Инспекцию в качестве приложения к письму Общества от 10.04.2018 вх. N 56-06-05.2/1408, в период с 20.02.2018 по 05.04.2018 (последняя дата, отраженная в представленном общем журнале работ) на объекте выполнялись исключительно строительно-монтажные работы по устройству фасада.

Согласно положениям статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Из смысла данной нормы следует, что бремя содержания имущества выражается не только в необходимости несения расходов, связанных с обладанием имуществом, но и в обязании субъекта собственности совершать в отношении такого имущества те или иные действия. В частности, несение бремени содержания имущества может предусматривать необходимость совершения действий по соблюдению прав и законных интересов других граждан, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства.

Анализ положений части 4 статьи 52 ГрК РФ, статьи 35 и части 1 статьи 37 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ ""Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" позволяет арбитражному суд сделать вывод о том, что лицо, прекратившее или приостановившее на срок более 6 месяцев по тем или иным причинам строительство объекта, обязано осуществить комплекс мероприятий, позволяющих сохранить прочность, устойчивость и надежность выполненных строительных конструкций, а также обеспечить безопасность объекта капитального строительства для окружающих с целью исключения возникновения угрозы для жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, жизни и здоровья животных и растений.

Требования указанных выше нормативных правовых актов обязательны для исполнения всеми лицами независимо от организационно-правовой формы и их финансового состояния, поскольку приведение объекта незавершенного строительства в безопасное состояние и предотвращение вреда жизни и здоровью граждан относятся к вопросам безопасности и являются приоритетными, в связи с этим требуют принятия безотлагательных мер.

Таким образом, общество "Магнат" как застройщик объекта капитального строительства в соответствии с положениями действующего законодательства несет ответственность за непринятие всех мер, исключающих причинение вреда объектом населению и окружающей среде.

В сложившихся обстоятельствам и с учетом приведенных положений действующим правовых актов, действия Общества в период с 20.02.2018 по 05.04.2018 (последняя дата, отраженная в представленном общем журнале работ) по выполнению на объекте строительно-монтажных работ по устройству фасада, следует признать направленными на принятие мер, исключающих причинение вреда в связи с прекращением/приостановлением строительства объекта населению и окружающей среде.

Общество не имело иной возможности избежать серьезных последствий для населения, организаций, учреждений, городской инфраструктуры, кроме как осуществлять работы по завершению устройства фасада и одновременно принимать меры к оспариванию незаконного, с точки зрения Общества, решения Департамента о прекращении действия разрешения на строительство объекта.

При таких обстоятельствах апелляционный суд, с учетом положений статьи 2.7 КоАП РФ приходит к выводу о том, что Общество в данном конкретном случае действовало в состоянии крайней необходимости и, следовательно, предусмотренные действующим законодательством основания для привлечения его к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ отсутствуют.

Между тем данные обстоятельства административным органом фактически не устанавливались, не нашли своего отражения в оспариваемом постановлении Инспекции, что свидетельствует о формальном подходе административного органа к обстоятельствам совершенного правонарушения, и вынесении постановления при неполно выясненных обстоятельствах. Административный орган не принял во внимание длительность и сложность процедуры консервации прекращенного строительством объекта и не привел доказательств, свидетельствующих о том, что Общество имело реальную возможность в более короткие сроки принять меры по завершению строительства и что у Общества имелась возможность для этого.

Апелляционный суд отмечает, что в обжалуемом постановлении вопрос наличия или отсутствия вины Общества в совершении вменяемого правонарушения в принципе не исследован и не раскрыт (том 1 л.д. 46 оборот). Устанавливая вину Общества, административный орган ограничился указанием на то, что Общество, являясь застройщиком объекта, имело возможность для недопущения выполнения работ по строительству и соблюдения Градостроительного кодекса РФ, но не предприняло всех зависящих от него мер по соблюдению данных требований.

Между тем, с учетом вышеприведенных положений действующего законодательства нельзя признать очевидным для Общества как хозяйствующего субъекта необходимость быть готовым в любой момент времени "не допустить строительство" фактически завершенного объекта. Правовая позиция хозяйствующего субъекта, осуществляющего строительство объекта капитального строительства на основании выданного данному субъекту разрешения на строительство, безусловно связана с определенными экономическими интересами и ожиданиями по завершению данного строительства в отведенные этим разрешением сроки. При этом внезапная (для данного субъекта) отмена ранее выданного разрешения не переводит Общество автоматически в разряд лиц, ведущих строительство без разрешения.

Вина лица, продолжившего выполнение ряда работ строительных работ на завершающемся строительством объекте, в том числе с целью недопущения разрушения возведенных в период действия разрешения на строительство конструкций, и законным способом оспаривающего действия государственных органов, приведших к завершению строительства, подлежит доказыванию (ст. 1.5 КоАП РФ).

Отсутствие вины исключает возможность привлечения лица к административной ответственности, а вынесенное постановление подлежит признанию судом незаконным и подлежащим отмене в случае установления отсутствия вины. При этом суд отмечает, что отсутствие установленных обстоятельств, свидетельствующих о наличии вины Общества в административном правонарушении в обжалуемом постановлении является достаточным, самостоятельным основанием для его отмены.

Суд не наделен полномочиями по установлению вины правонарушителя при рассмотрении дела об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, если эта вина не установлена административным органом, то есть у суда отсутствуют правовые основания выполнять функции административного органа и восполнять пробелы, допущенные им при производстве по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, оспариваемое постановление административного органа подлежит отмене.

Учитывая вышеизложенное, решение суда подлежит отмене на основании пункта 2 части 1 статьи 270 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 26 февраля 2019 года по делу N А50-19900/2018 отменить.

Заявленные обществом с ограниченной ответственностью "Магнат" требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление по делу об административном правонарушении в области строительств от 24.05.2018 N 49, принятое Инспекцией государственного строительного надзора Пермского края.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.О. Гладких

Судьи

Н.В. Варакса О.Г. Грибиниченко