Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2019 г. N 02АП-2132/19

г. Киров

18 апреля 2019 г.

Дело N А28-16747/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 апреля 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Городецкой И.М., действующей на основании доверенности от 29.12.2018, Сушенцова А.В., действующего на основании доверенности от 29.12.2018,

представителя ответчика Момотюка В.В., действующего на основании доверенности от 29.12.2018,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы федерального казенного учреждения "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области", первого заместителя прокурора Кировской области,

на решение Арбитражного суда Кировской области от 07.02.2019 по делу N А28-16747/2018, принятое судом в составе судьи Хлюпиной Н.П.,

по заявлению федерального казенного учреждения "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области"

к прокуратуре Кировской области

о признании недействительным представления,

установил:

федеральное казенное учреждение "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области" (далее - заявитель, ФКУ "ЦХиСО УМВД России по Кировской области", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным представления заместителя прокурора Кировской области (далее - ответчик, Прокурор) от 23.11.2018 N 07-08-2018.

Решением суда от 07.02.2018 требования Учреждения удовлетворены частично, оспариваемое представление признано недействительным в части установления обязанности рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель и ответчик обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

ФКУ "ЦХиСО УМВД России по Кировской области" в своей апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания оспариваемого представления законным и принять по делу новый судебный акт. В жалобе заявитель оспаривает выводы о нарушении им требований пункта 1 части 15 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). Поясняет, что рассматриваемые контракты прекратили свое действие, требовать расторжения контрактов в одностороннем порядке после их прекращения неправомерно.

Прокурор, требуя отмены решения суда в части признания оспариваемого представления недействительным и принятия по делу нового судебного акта, настаивает, что данное представление не содержит императивной постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение.

Названные апелляционные жалобы с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Ответчик в письменном отзыве опроверг доводы апелляционной жалобы заявителя, считает решение суда в обжалуемой Учреждением части законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 18.03.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 19.03.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Представители сторон, участвовавшие в судебном заседании, поддержали занятые по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, между Учреждением (заказчик) и ООО "Движение-Автомасла" (головной исполнитель) заключены государственные контракты от 06.07.2018 N 1818188102392004345331709/239, от 03.08.2018 N N 1818188102702004345331709/270, 1818188102712004345331709/271 на поставку товара - ТС антифриз с характеристиками, указанными в спецификации к контракту (л.д.42-45, 53-55, 58-61).

11.07.2018 Учреждением принят поставленный по контракту от 06.07.2018 N 1818188102392004345331709/239 товар, оплата принятого товара произведена 20.07.2018.

В соответствии с планом ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд МВД России на 2018 года в период с 26.07 по 09.08.2018 в УМВД России по Кировской области была проведена проверка, в ходе которой выявлен факт поставки товара, не соответствующего спецификации. Установлено, что подлежал поставке тосол по ГОСТ 28084-89, а фактически поставлен тосол "Полярник" ТУ 2422-001-55093342-2008. Результаты проверки оформлены рапортом начальника отделения УАиК ДТ МВД России от 07.08.2018 (л.д.41, 46-47).

10.08.2018 Учреждение направило в адрес ООО "Движение-Автомасла" претензию N 50/1530 с требованием заменить продукцию, не соответствующую условиям контракта в срок, предусмотренный пунктом 2.17 контракта (в течение 5 дней с момента получения письменного требования), вывезти со склада заказчика непринятый товар (товар принятый 11.07.2018) (л.д.119).

13.08.2018 головной исполнитель забрал у заказчика спорный товар, о чем составлена накладная N 00000011 на отпуск материалов на сторону (л.д.124).

По платежному поручению от 23.08.2018 N 3228 головной исполнитель возвратил Учреждению денежные средства, уплаченные ему заказчиком по контракту от 06.07.2018 N 1818188102392004345331709/239 (л.д.125).

22.08.2018 Учреждение направило в адрес ООО "Движение-Автомасла" претензию об уплате штрафа по контракту от 06.07.2018 N 1818188102392004345331709/239 (л.д.52)

13.08.2018 головной исполнитель по контракту от 03.08.2018 N 1818188102702004345331709/270 доставил заказчику товар по УПД N 25696.

При приемке товара комиссия заказчика установила несоответствие товара условиям контракта, что отразила в акте приемки продукции по государственному контракту от 13.08.2018, приняв решение об отказе в приемке поставленной продукции (л.д.126).

13.08.2018 головной исполнитель по контракту от 03.08.2018 N 1818188102712004345331709/271 доставил заказчику товар по УПД N 25767.

В ходе приемки товара комиссия заказчика обнаружила несоответствие поставленного товара условиям контракта и приняла решение об отказе в приемке поставленной продукции, оформив акт приемки продукции по государственному контракту от 13.08.2018 (л.д.127).

30.08.2018 ФКУ "ЦХиСО УМВД России по Кировской области" направило в адрес ООО "Движение-Автомасла" претензии N N 501697, 50/1698 об уплате штрафа по контрактам от 03.08.2018 NN 1818188102702004345331709/270, 1818188102712004345331709/271 (л.д.56, 62).

В связи с проверкой информации о наличии в действиях должностных лиц ООО "Движение-Автомасла" признаков состава административного правонарушения по статье 14.55 КоАП РФ Учреждением в адрес прокуратуры Кировской области направлены информация и документы по государственным контрактам от 06.07.2018 N 1818188102392004345331709/239, от 03.08.2018 NN1818188102702004345331709/270, 1818188102712004345331709/271 (л.д.39-40).

Проанализировав изложенные обстоятельства, ответчик пришел к выводу о нарушении ФКУ "ЦХиСО УМВД России по Кировской области" требований пункта 1 части 15 статьи 95, статьи 104 Закона N 44-ФЗ в связи с непринятием последним решения об одностороннем отказе от исполнения контрактов от 06.07.2018, 03.08.2018.

По факту допущенных нарушений 23.11.2018 Прокурор направил начальнику Учреждения представление N 07-08-2018 с требованием безотлагательно рассмотреть его с участием представителя прокуратуры области и принять конкретные меры к устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, а также рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц (л.д.37-38).

Не согласившись с данным представлением, ФКУ "ЦХиСО УМВД России по Кировской области" обратилось в Арбитражный суд Кировской области с соответствующим требованием.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя частично, признав недействительным представление Прокурора от 23.11.2018 в части установления обязанности рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц. Суд посчитал, что названное требование противоречит пункту 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1, Закон о прокуратуре), статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ). В остальной части арбитражный суд согласился с выводом ответчика о нарушении Учреждением законодательства о контрактной системе, отказав в удовлетворении требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва на нее, заслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При отсутствии совокупности указанных условий арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона N 2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти.

Реализуя эти полномочия, прокурор согласно статье 22 Закона о прокуратуре вправе, в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

По смыслу пункта 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление должно характеризоваться адресностью, то есть подлежит внесению в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Следовательно, обязательным условием внесения представления также является установленный в ходе проверки факт нарушения требований законодательства именно проверяемым лицом. При оценке вопроса о законности представления в числе прочего выяснению подлежит также наличие у данного лица обязанности по соблюдению указанных в нем положений и проведению требуемых мероприятий.

Оспариваемое представление Прокурора об устранении нарушений законодательства о контрактной системе, имеющее основной целью понудить лицо устранить нарушения закона в добровольном порядке, оценивается арбитражным судом на момент его вынесения.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регламентированы Законом N 44-ФЗ.

Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

По общему правилу контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт (часть 1 статьи 34 Закона N 44-ФЗ).

Пунктом 1 части 15 статьи 95 Закона N 44-ФЗ установлено, что заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в случае, если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) и (или) поставляемый товар не соответствуют установленным извещением об осуществлении закупки и (или) документацией о закупке требованиям к участникам закупки и (или) поставляемому товару или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии и (или) соответствии поставляемого товара таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В установленном случае расторжение контракта с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в одностороннем порядке является безальтернативной (императивной) обязанностью заказчика.

Сама по себе названная норма направлена, исходя из особенностей регулируемых отношений, на обеспечение эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, участия хозяйствующих субъектов в осуществлении государственных и муниципальных закупок на условиях добросовестной конкуренции и предотвращение злоупотреблений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.09.2018 N 2359-О).

Из материалов дела видно, что в адрес Учреждения по указанным выше государственным контрактам был поставлен товар, не соответствующий характеристикам, предусмотренным в спецификации к контрактам, в результате чего заказчик в значительной степени лишился того, на что был вправе рассчитывать при их заключении.

Согласно пояснениям представителей заявителя в судебном заседании апелляционного суда, на момент принятия решения о заключении спорных контрактов с головным исполнителем заявки последнего декларировали соответствие поставляемого товара установленным в документации о закупке требованиям.

Доказательств устранения выявленных нарушений контрактов, в том числе путем замены товара, в сроки, предусмотренные контрактами (пункт 9.4), в дело не представлено.

При установленных обстоятельствах и существующем правовом регулировании рассматриваемых отношений Учреждение по состоянию на дату поставки спорной продукции должно было действовать в соответствии с требованиями пункта 1 части 15 статьи 95 Закона N 44-ФЗ, предусматривающими обязанность заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контрактов.

В связи с этим доводы заявителя об истечении срока действия спорных контрактов несостоятельны, не учитывают необходимость неукоснительного соблюдения и выполнения заказчиком обязательных требований Закона о контрактной системе. Данные доводы рассмотрены судом первой инстанции и обоснованно отклонены в оспариваемом судебном акте. Оснований для опровержения выводов суда первой инстанции в данной части не имеется.

Занятая Учреждением позиция по делу, по мнению суда апелляционной инстанции, нивелирует установленные бюджетным законодательством и законодательством о контрактной системе принципы правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере - прозрачности, результативности и эффективности использования бюджетных средств, цели осуществления государственных закупок.

Таким образом, оспариваемое представление констатирует нарушение Учреждением требований законодательства о контрактной системе, содержит требование о рассмотрении представления и об устранении выявленного нарушения, причин и условий, ему способствующего, не возлагает на заявителя незаконных обязанностей.

Суд первой инстанции в данной части правомерно и обоснованно отказал в удовлетворении требования заявителя. Оснований для иных выводов апелляционный суд не имеет.

Доводы апелляционной жалобы Учреждения исследованы апелляционным судом, однако аргументы заявителя не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции, в этой связи отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта в данной части.

Также оспариваемым представлением Прокурора от 23.11.2018 заявителю предписано рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

Суд первой инстанции счел, что названное требование представления содержит императивную обязанность заявителя по привлечению виновных в нарушении законодательства о контрактной системе лиц к дисциплинарной ответственности, что противоречит статье 192 ТК РФ.

Однако апелляционный суд не может согласиться с указанными выводами арбитражного суда первой инстанции в силу следующего.

В силу пункта 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Относительно полномочий прокурора по внесению представлений об устранении нарушений закона Конституционным Судом Российской Федерации в Определениях от 18.07.2017 N 1742-О, от 27.089.2018 N 2493-О указано, что по смыслу взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Правовые же основы привлечения работника к дисциплинарной ответственности определяются Трудовым кодексом Российской Федерации, согласно которому решение вопроса о привлечении работника к дисциплинарной ответственности, будучи одним из способов защиты нарушенных прав работодателя, отнесено к его правам (статья 22) и которым установлен порядок применения дисциплинарных взысканий, в том числе предусмотрен ряд положений, направленных на обеспечение объективной оценки фактических обстоятельств, послуживших основанием для применения дисциплинарного взыскания, и на предотвращение необоснованного применения дисциплинарного взыскания (статья 193).

Таким образом, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Соответственно, при существующем правовом регулировании спорных правоотношений сформулированное требование пункта 2 оспариваемого представления не предполагает того, что единственно возможным результатом его рассмотрения является привлечение лиц к дисциплинарной ответственности.

С учетом изложенного внесенное прокурором в адрес заявителя представление от 23.11.2018 N 07-08-2018 в части рассмотрения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц Учреждения не нарушает прав и законных интересов последнего, не возлагает на него незаконную обязанность.

Выводы суда первой инстанции, повлекшие частичное удовлетворение заявленных Учреждением требований, не соответствуют фактическим обстоятельством дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены решения суда в данной части. В удовлетворении требований ФКУ "ЦХиСО УМВД России по Кировской области" следует отказать в полном объеме. Апелляционная жалоба Прокурора подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для распределения судебных расходов по государственной пошлине не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктами 1, 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении апелляционной жалобы Федерального казенного учреждения "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области" отказать.

Апелляционную жалобу первого заместителя прокурора Кировской области удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Кировской области от 07.02.2019 по делу N А28-16747/2018 в части удовлетворения требований Федерального казенного учреждения "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области" о признании недействительным представления заместителя прокурора Кировской области от 23.11.2018 N 07-08-2018 отменить, принять в данной части по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований Федерального казенного учреждения "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области о признании недействительным представления заместителя прокурора Кировской области от 23.11.2018 N 07-08-2018 отказать в полном объеме.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Е.В. Минаева