Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2019 г. N 19АП-2100/19

г. Воронеж

19 апреля 2019 г.

Дело N А14-20442/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 апреля 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.

судей Михайловой Т.Л.

Донцова П.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малюгиным П.А.,

при участии:

от Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области: Захарова Н.Н., представитель по доверенности от 10.01.2019 сроком по 31.12.2019;

от индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Чистопрудова Александра Владимировича: Чистопрудов А.В. лично, предъявлен паспорт гражданина РФ;

рассмотрев апелляционную жалобу Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 07.02.2019 по делу N А14-20442/2018 (судья Аришонкова Е.А.), по заявлению индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Чистопрудова Александра Владимировича (ОГРНИП 304360420500046, ИНН 360400620284) о признании недействительным постановления Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области (ОГРН 1023600608338, ИНН 3604004606) N 1798 от 26.09.2018 "Об отмене постановления администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 10.07.2017 N 1606 и разрешения на строительство от 12.10.2017 N36-33131-2017",

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель глава крестьянского (фермерского) хозяйства Чистопрудов Александр Владимирович (далее - заявитель, ИП Чистопрудов А.В.) обратился в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании недействительным постановления Администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области (далее - заинтересованное лицо, администрация) N 1798 от 26.09.2018 "Об отмене постановления администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 10.07.2017 N 1606 и разрешения на строительство от 12.10.2017 N 36-33131-2017".

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 07.02.2019 заявленные требования удовлетворены.

Постановление администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области N 1798 от 26.09.2018 "Об отмене постановления администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 10.07.2017 N 1606 и разрешение на строительство от 12.10.2017 N 36-33131-2017" признаны недействительными.

Администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области обязана устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Считает, что оспариваемое постановление соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

К материалам дела приобщен отзыв на апелляционную жалобу, поступивший от ИП Чистопрудова А.В.

В судебном заседании объявлялся перерыв до "9" часов "55" минут "16" апреля 2019 года.

Представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы, просил суд обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

ИП Чистопрудов А.В. возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в представленном суду отзыве, просил обжалуемое решение оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

ИП Чистопрудову А.В. принадлежит на праве собственности нежилое отдельно стоящее здание, литер ГГ1, находящееся по адресу: Воронежская обл., г. Борисоглебск, ул. Победы, д.66, площадью 187,2 кв.м. Данное здание расположено на земельном участке с кадастровым номером 36:04:0102029:56, площадью 1 282 кв.м, принадлежащем заявителю на праве бессрочного пользования.

На основании заявления ИП Чистопрудова А.В. от 21.06.2017 отделом архитектуры администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области изготовлен градостроительный план N 119 от 10.07.2017 земельного участка с кадастровым номером 36:04:0102029:0056, расположенного по адресу: Воронежская обл.. г. Борисоглебск, ул. Победы,66, который был утвержден постановлением администрации от 10.07.2017 N 1606.

В соответствии с градостроительным планом рассматриваемый участок расположен в территориальной зоне ОД-1Б1, к числу основных видов разрешенного использования в которой относятся объекты коммунального и бытового обслуживания, к числу условно разрешенных - предприятия автосервиса.

04.10.2017 с целью осуществления реконструкции расположенного на рассматриваемом земельном участке здания под автомобильную мойку, ИП Чистопрудов А.В. обратился в администрацию Борисоглебского городского округа Воронежской области с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию склада непродовольственных товаров, расположенного по адресу: г. Борисоглебск, ул. Победы, 66, к которому, в том числе, был приложен указанный градостроительный план.

12.10.2017 администрацией Борисоглебского городского округа Воронежской области выдано ИП Чистопрудову А.В. разрешение на строительство N 36-33-131-2017, в соответствии с которым разрешена реконструкция склада непродовольственных товаров под мойку, срок действия разрешения до 12.10.2018.

В соответствии с постановлением от 29.06.2018 N 1798 администрацией Борисоглебского городского округа Воронежской области в порядке самоконтроля отменены постановление от 10.07.2018 N 1606 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: Воронежская область, г. Борисоглебск, ул. Победы, 66" и разрешение на строительство для реконструкции склада непродовольственных товаров под автомойку по указанному адресу N 36-33-131-2017 от 12.10.2017, выданное на имя Чистопрудова А.В.

Полагая, что данное постановление от 29.06.2018 N 1798 является незаконным, поскольку не содержит мотивированных оснований его принятия, нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, ИП Чистопрудов А.В. обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании указанного ненормативного правового акта органа местного самоуправления.

Исследовав материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт. решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как верно указал суд первой инстанции, в соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план является необходимым документом для получения разрешения на строительство.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 44 ГрК РФ (в редакции, действовавшей до 01.07.2017) подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Часть 3 статьи 44 Градостроительного кодекса содержит необходимый перечень информации, подлежащей обязательному указанию в градостроительном плане земельного участка.

Градостроительный план земельного участка является документом, в котором содержатся сведения (сообщения, данные) о конкретном земельном участке, которые позволяют идентифицировать этот земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, недвижимости и т.д., а также сведения, необходимые для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах земельного участка.

В силу части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы

Порядок выдачи и основания отказа в выдаче разрешения на проведение строительных работ регулируются статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

На основании части 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство на земельном участке выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В силу части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 данной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство.

К указанному заявлению прилагаются, в том числе, правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации.

Как установлено в части 11 статьи 51 ГрК РФ, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство указаны в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ, к которым относится: отсутствие документов, предусмотренных в частях 7 и 9 настоящей статьи; несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Согласно ч. 21.1 ст. 51 ГрК РФ действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство органов в случае: принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; отказа от права собственности и иных прав на земельные участки; расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Поскольку исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство и прекращения его действия предусмотрен в ч. 13 ст. 51 и ч. 21.1 ст. 51 ГрК РФ (при этом в п. 3 ч. 11 ст. 51 ГрК РФ прямо указано, что отказ в выдаче разрешения на строительство должен содержать причины отказа), то и ненормативный акт об отмене ранее выданного разрешения на строительство может быть признан законным и обоснованным только в том случае, если он соответствует указанным нормам, в том числе, содержит ссылки на конкретные обстоятельства, послужившие основанием к отмене такого разрешения.

Отменяющий акт должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. Реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, а также без явной необходимости не должна нарушать принцип стабильности правоотношений, сложившихся в результате издания ненормативного правового акта.

С учетом положений вышеприведенных норм права, решения органов и должностных лиц местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или об утрате ими юридической силы должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты).

Как следует из материалов дела, в соответствии с оспариваемым постановлением от 29.06.2018 N 1798 администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области в порядке самоконтроля отменила постановление N 1606 от 10.07.2018 об утверждении градостроительного плана земельного участка и выданное заявителю разрешение на строительство для реконструкции склада непродовольственных товаров под автомойку, руководствуясь положениями ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ, в котором не приведены конкретные фактические и правовые основания для отмены указанных актов.

Администрацией неоднократно уточнялись и дополнялись соответствующие причины, обусловившие принятие оспариваемого постановления.

Однако, оценивая наличие соответствующих оснований для отмены в порядке ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ ранее вынесенного администрацией постановления N 1606 от 10.07.2017 и выданного разрешения на строительство для реконструкции от 12.10.2017 в рамках судебного разбирательства суд исходил из содержания ненормативного акта.

В самом оспариваемом постановлении администрации отсутствует указание на нарушения, выявление которых послужило основанием для отмены заинтересованным лицом в порядке самоконтроля постановления от 10.07.2017 N 1606 и разрешения на строительство от 12.10.2017 N 36- 33131-2017.

Указанное обстоятельство свидетельствует о немотивированном и формальном характере оспариваемого постановления, что само по себе не соответствует вышеприведенным требованиям действующего законодательства и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, и, кроме того, препятствует реализации прав заявителя (в том числе, по устранению соответствующих нарушений, а также оспариванию данного постановления по существу, в отсутствие гарантий, вытекающих из принципа состязательности).

Как верно указал суд области, приведенные в оспариваемом постановлении ссылки на Правила землепользования и застройки Борисоглебского городского округа Воронежской области, утв. Решением Борисоглебской городской Думы от 28.06.2012, административный регламент Борисоглебского городского округа Воронежской области по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка, утверждение и выдача градостроительных планов земельных участков, расположенных на территории городского округа", утв. постановлением администрации N 3273 от 23.11.2015 носят общий характер и не позволяют установить мотивы вынесения рассматриваемого постановления.

Исходя из положений пункта 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса, правообладатель земельного участка свободен в выборе основных и вспомогательных видов разрешенного использования такого земельного участка в пределах, предусмотренных градостроительным регламентом (при условии соблюдения требований технических регламентов), и вправе осуществлять указанное правомочие самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

С учетом изложенного и положений статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственник может самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий.

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 Земельного кодекса, пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке ("Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018.)

Суд учитывает, также, то обстоятельство, то на дату издания Администрацией оспариваемого постановления, отмененные им акты были фактически исполнены: разработана проектная документация, до окончания срока действия разрешения на строительство оставалось чуть больше трех месяцев.То есть тогда, когда большая часть работ по реконструкции должна быть завершена.

Также, суд считает несостоятельными ссылки на Правила землепользования и застройки ввиду следующего.

Как видно из классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков), каждый вид разрешенного использования имеет наименование, цифровой код, а также перечень соответствующих ему объектов и видов деятельности.

Виды разрешенного использования, указанные в Градостроительном плане, а также, в Правилах землепользования и застройки Борисоглебского городского округа Воронежской области не приведены в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

В связи с чем, при их соотнесении применительно к зоне размещения спорного реконструируемого объекта недвижимости, не представляется возможным соотнести разрешенные виды деятельности с Классификатором, и сделать вывод о запрете размещения автомойки.

Нормативного обоснования того, что эксплуатация автомойки в данной зоне не относится ни к одному из видов деятельности, указанных в Градостроительном плане Администрацией не приведено.

Таким образом, с учетом правил распределения бремени доказывания по данной категории дел, суд считает, что Администрация не доказала законность оспариваемого постановления, невозможность размещения спорного объекта, немотивированно и в отсутствие законных оснований отменила фактически исполненные акты. Тем самым нарушила принцип стабильности, лишила заявителя возможности долговременного планирования предпринимательской деятельности,

Таким образом, заявленные требования обоснованно удовлетворены судом первой инстанции.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, апелляционная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, не опровергают выводы суда, сделанные с учетом установленных фактических обстоятельств, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены законно принятого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с чем, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Учитывая, что в соответствии с п. п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, вопрос о взыскании государственной пошлины с Администрации, как заявителя апелляционной жалобы, судом не разрешается.

На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 07.02.2019 по делу N А14-20442/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

Т.Л. Михайлова П.В. Донцов