Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2019 г. N 17АП-4267/19

г. Пермь

24 апреля 2019 г.

Дело N А60-64536/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 апреля 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Васевой Е.Е., Варакса Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Аспабетдиновой Р.А.,

при участии:

от заявителя - открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295): Лычагин А.И., удостоверение, доверенность от 26.05.2017;

от заинтересованного лица - Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 6674342330, ОГРН 1096674021179): не явились;

от третьего лица - Уральского территориального управления Федерального агентства железнодорожного транспорта г. Екатеринбург: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 14 февраля 2019 года

по делу N А60-64536/2018,

принятое судьей Присухиной Н.Н.,

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

третье лицо: Уральское территориальное управление Федерального агентства железнодорожного транспорта г. Екатеринбург,

о признании недействительным предписания N 07-445П от 25.12.2017,

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании недействительным предписания N 07-445П от 25.12.2017.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Уральское территориальное управление Федерального агентства железнодорожного транспорта, г. Екатеринбург.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14 февраля 2019 года (резолютивная часть решения объявлена 07 февраля 2019 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о том, что Законом N 16-ФЗ и другими нормативно-правовыми актами в сфере транспортной безопасности не установлен конкретный срок проведения мероприятий, предусмотренных планами обеспечения транспортной безопасности, так как такие сроки устанавливаются самим планом; предписание от 25.12.2017 выдано преждевременно, до момента реального нарушения обществом требований нормативных правовых актов в области обеспечения транспортной безопасности; считает, что выполнение плана не может осуществляться до его утверждения; Управление не доказало, что существует необходимость понуждения общества к принятию срочных мер, направленных на обеспечение транспортной безопасности, возложенных предписанием, без учета плана, разработанного на основании дополнительной оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуру; требования Управления в предписании незаконны.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал.

Заинтересованное лицо с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третье лицо против доводов жалобы возражает по мотивам, изложенным в отзыве не жалобу; решение суда просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Заинтересованное лицо и третье лицо, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 18.12.2017 по 25.12.2017 УГАН НОТБ УФО Ространснадзора была проведена внеплановая документарная проверка ОАО "РЖД" в лице Южно-Уральской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры.

Проверка УГАН НОТБ УФО Ространснадзора в отношении заявителя была проведена на основании Распоряжения от 04.12.2017 N МР-356-Р о проведении внеплановой документарной проверки. В распоряжении указано, что проверка проводится с целью проверки информации Ространснадзора (исх. N 9.1.16-2429 от 21.11.2017).

Правовым основанием для проведения проверки, указанным в распоряжении о проведении проверки указаны пункт 2 части 4 статьи 11.1 Закона N 16-ФЗ от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" и подпункт "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-Фз от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно поступившей информации Ространснадзора (исх. N 9.1.16-2429 от 21.11.2017) в адрес Управления направлены копии заключений Росжелдора об отказах в утверждении планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД". Предложено организовать проведение внеплановой документарной проверки в отношении филиалов ОАО "РЖД" по нарушению подпункта 7 пункта 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности в части несоблюдения сроков реализации планов обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

В ходе проведения проверки документов, представленных ОАО "РЖД", выявлены нарушения требований транспортной безопасности, а именно подпунктов 3, 9, 28 пункта 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территории), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утверждённых Постановлением Правительства от 26.04.2017 N 495 (далее - Требования по обеспечению транспортной безопасности).

Указанные нарушения отражены в акте проверки N 07-450А от 25.12.2017. 12.01.2018 Управлением в отношении ОАО "РЖД" составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ. Постановлением Управления от 26.01.2018 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

ОАО "РЖД" выдано предписание от 25.12.2017 N 07-445П на устранение выявленных нарушений.

Считая, что выданное предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы общества, заявитель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела не установил совокупности оснований для признания оспариваемого предписания недействительным и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При рассмотрении споров о признании недействительным ненормативного акта государственного органа в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, издавшего оспариваемый акт, соответствующих полномочий, соответствие оспариваемого акта закону, нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося за судебной защитой.

В соответствии с частью 1 статьи 11.1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 11.1 Закона N 16-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 3-6 настоящей статьи.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного Приказом Ространснадзора от 11.08.2014 N АК-805фс (далее - Положение), Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), предусмотренные настоящим Положением, по контролю (надзору), в том числе за деятельностью в сфере транспортной безопасности на территории Уральского федерального округа.

Согласно пункту 3.1 Положения Управление в соответствии с возложенными на него задачами, осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями (далее - субъекты надзора) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе в области транспортной безопасности, посредством организации и проведения проверок субъектов надзора либо транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации. Государственный контроль (надзор) осуществляется государственными транспортными инспекторами - должностными лицами Управления.

В силу п. 4.1.10 Положения управление имеет право выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц, государственному имуществу, предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено управлением в соответствии с его полномочиями.

Относительно содержания предписания апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Из предписания следует, что основанием для его выдачи послужили выявленные в ходе проведения внеплановой документарной проверки нарушения требований транспортной безопасности, выразившихся в том, что в нарушение подпункта 3 пункта 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, обществом не выполнена обязанность по образованию (формированию) и (или) привлечению для защиты объектов транспортной инфраструктуры в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры подразделений транспортной безопасности, включающие в себя группы из числа работников подразделений транспортной безопасности (далее - группы быстрого реагирования);

В нарушение подпункта 9 пункта 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности обществом не выполнена обязанность по утверждению в течение одного месяца со дня утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства), заверенные субъектом транспортной инфраструктуры копии которых являются приложениями к плану обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства).

В нарушение подпункта 28 пункта 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности обществом не обеспечено видеонаблюдение, аудио- и видеозапись с целью документирования действий сил обеспечения транспортной безопасности на контрольно-пропускных пунктах и постах, а также пунктах управления обеспечением транспортной безопасности.

Пунктом 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ определено, что субъекты транспортной инфраструктуры - это юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В соответствии с пунктами 4, 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ, транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - ОТИ и ТС) от актов незаконного вмешательства, а обеспечение транспортной безопасности - это реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

В силу части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 N 495 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования по обеспечению транспортной безопасности).

Требования по обеспечению транспортной безопасности применяются в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, эксплуатируемых на территории РФ и отнесенных в соответствии с Законом N 16-ФЗ к объектам транспортной инфраструктуры и транспортным средствам, подлежащим категорированию.

В соответствии с пунктом 4 Требований по обеспечению транспортной безопасности настоящий документ является обязательным для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры.

ОАО "РЖД" является юридическим лицом и субъектом транспортной инфраструктуры, в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, Федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ.

Проверив содержание предписания, подробно проанализировав требования вышеприведенных нормативных актов, нарушения положений которых вменяется заявителю, суд первой инстанции пришел к выводу о его законности.

Выводы суда мотивированы в судебном акте, базируются на нормах действующего законодательства.

Поддерживая выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого предписания и не усматривая оснований для иных суждений, апелляционный суд отмечает следующее.

Судом апелляционной инстанции, в том числе из отзывов третьего лица на заявление и на апелляционную жалобу, установлено, что объект транспортной инфраструктуры "Мост (длина 84,34 м) нечетное направление через реку Ай на 1913 км перегона Ай -Тундуш, мост (длина 85,41 м) четное направление через реку Ай на 1913 км перегона Ай -Тундуш Южно-Уральской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры -филиала ОАО "РЖД" (далее ОТИ) решением Росжелдора от 11.03.2016 внесен в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств под реестровым номером N ЖМН321404. ему присвоена вторая категория, о чем субъект транспортной инфраструктуры уведомлен Росжелдором в письменной форме N УТБ-7/3/21404-ис от 11.03.2016.

Результат оценки уязвимости ОТИ утвержден Росжелдором 14.02.2017.

В соответствии с п.5.8 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (далее - Приказ N 43), утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ (далее - План ОТБ) в течение трех месяцев (то есть в срок до 14.05.2017) и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Также в соответствии с Приказом N 43 субъект транспортной инфраструктуры был обязан:

- образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ и/или ТС от актов незаконного вмешательства (АВН), включая группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение АНВ в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности;

- разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ;

- обеспечить видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности на КПП и постах (пунктах) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Как указывает управление и иного обществом в порядке ст. 65 АПК РФ не доказано, в нарушение Приказа N 43 план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ представлен не был.

Приказ N 43 фактически утратил силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 495 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (далее Требования).

В связи с вступлением в силу с 01.07.2017 вышеуказанных требований у субъекта транспортной инфраструктуры (заявителя) возникла обязанность обеспечить проведение дополнительной оценки уязвимости ОТИ, разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и представления его на утверждение в Росжелдор, внесения изменений (дополнений) в план обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

09.10.2017 заявителем в Управление был представлен план обеспечения транспортной безопасности ОТИ, по результатам рассмотрения было принято Решение Росжелдора от 26.10.2017 об отказе в его утверждении. Основанием для отказа в утверждении плана послужили допущенные нарушения, а именно: план обеспечения ОТИ разработан на основании недействующего Приказа N 43, который не применяется в связи с вступлением в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2017 N 495 с 01.07.2017; в нарушение п.5 Требований не разработаны внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ, в том числе отсутствует Положение (устав) сформированного подразделения ТБ или копии Положения (устава) привлеченного подразделения ТБ и копия договора в соответствии с которым привлечено указанное подразделение ГБ; не предусмотрено обеспечение видеонаблюдения, аудио- и видео записи с целью документирования действий сил обеспечения транспортной безопасности на контрольно-пропускных и пункте управления обеспечением транспортной безопасности.

Дополнительная оценка уязвимости ОТИ поступила в Управление 15.06.2018 и утверждена Росжелдором 12.07.2018.

По состоянию на 05.04.2019 вновь разработанный План обеспечения транспортной безопасности ОТИ заявителем в Управление не предоставлен.

С учетом указанных обстоятельств суд апелляционной инстанции требования, изложенные в оспариваемом предписании, считает законными.

Содержащиеся в предписании формулировки суд считает доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить заявителю. Срок исполнения оспариваемого предписания является разумным, а предписание исполнимым.

Кроме того, отсутствие в предписании на конкретные способы его исполнения предоставляет заявителю право самостоятельно определить способ его исполнения в соответствии с действующим законодательством.

Законное предписание не может нарушать чьи-либо права.

Таким образом, поскольку совокупность оснований, предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого предписания недействительным судом не установлена, решение об отказе в удовлетворении заявленного требования соответствует части 3 статьи 201 АПК РФ, является законным и обоснованным.

По приведенным в постановлении мотивам доводы заявителя жалобы подлежат отклонению в полном объеме, поскольку основаны на неверном толковании норм права и опровергаются представленными в материалы дела доказательствами.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, решение суда первой инстанции отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 14 февраля 2019 года по делу N А60-64536/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Ю. Муравьева

Судьи

Е.Е. Васева Н.В. Варакса