Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2019 г. N 12АП-3619/19

г. Саратов

23 апреля 2019 г.

Дело N А06-10947/2018

Резолютивная часть постановления объявлена "16" апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "23" апреля 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Степуры С.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Астафьевой В.К.,

при участии в судебном заседании представителя Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Омарова И.А., действующего по доверенности от 14.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (357506, Ставропольский край, г. Пятигорск, ул. Подстанционная, д. 1 Б, ИНН 2632101222, ОГРН 1127747288910)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 21 января 2019 года по делу N А06-10947/2018 (судья Н.Г. Бочарникова)

по заявлению Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" Федерального дорожного агентства" (414000, г. Астрахань, ул. Нововосточная, д.10, ИНН 2309033598, ОГРН 1022301436673)

к Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (357506, Ставропольский край, г. Пятигорск, ул. Подстанционная, д. 1 Б, ИНН 2632101222, ОГРН 1127747288910)

о признании незаконным и отмене постановления от 05.10.2018 года N 4445-Р-ВП-А/1.8,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Каспий" Федерального дорожного агентства" (далее - ФКУ УПРДОР "Каспий", учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - КУ Ростехнадзора, административный орган) от 05.10.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 21 января 2019 года заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил постановление КУ Ростехнадзора от 05.10.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8 о назначении административного наказания.

КУ Ростехнадзора, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель КУ Ростехнадзора поддержал правовую позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

ФКУ УПРДОР "Каспий" представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 22 марта 2019 года.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителя ФКУ УПРДОР "Каспий", надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя КУ Ростехнадзора, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, при проведении мероприятия по контролю (надзору) на объекте "Строительство автомобильного моста через р. Самур в районе пунктов пропуска Самур (Азербайджанская республика) - Яраг-Казмаляр (Российская Федерация) через Азербайджанско-Российскую государственную границу" по адресу: Республика Дагестан, Магарамкентский район, район МАПП "Яраг-Казмаляр", выявлены нарушения ФКУ УПРДОР "Каспий" положений части 2 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункта "в" пункта 6 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 468, пункта 8 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 (РД-11-04-2006), а именно: не направлено извещение об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверки, указанных в программе проверок (не выполнены работы указанные в пункте 1 программы проверок от 20.06.2018).

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 07.09.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8.

По факту выявленных нарушений 21.09.2018 главным государственным инспектором межрегионального отдела государственного строительного надзора, по надзору за саморегулируемыми организациями и грузоподъемными механизмами КУ Ростехнадзора Омаровым И.А. составлен протокол N 4445-Р-ВП-А/1.8 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Постановлением о назначении административного наказания от 05.10.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8 ФКУ УПРДОР "Каспий" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, учреждение оспорило его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о существенном нарушении процессуальных прав ФКУ УПРДОР "Каспий" при производстве дела об административном правонарушении.

Апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, считает их правомерными в силу следующего.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором указывается место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, вручается под расписку копия протокола.

В силу части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или его законного представителя, только при условии его извещения в установленном порядке.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума N 10) при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Таким образом, цель извещения состоит в том, что лицо, в отношении которого составляется протокол, должно иметь точное представление как о времени и месте его составления, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанные в извещении время и месте будет составляться протокол. Надлежащее извещение лица, привлекаемого в ответственности, входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы.

В соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума N 10 при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности. Административный орган до составления протокола об административном правонарушении должен располагать достоверными данными о надлежащем извещении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с извещением участвующих в деле лиц о времени и месте совершения соответствующего процессуального действия, такое извещение в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п., посредством СМС-сообщения, в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату).

Судом апелляционной инстанции установлено, что протокол об административном правонарушении от 21.09.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8 составлен 21.09.2018 в г. Пятигорске в присутствии представителя ФКУ УПРДОР "Каспий" Магомедова Муртазали Магомедовича (далее - Магомедов М.М.) по общей доверенности от 31.08.2018 N 114-ЮК, что КУ Ростехнадзором не оспаривается.

Указанная доверенность от 31.08.2018 N 114-ЮК выдана Магомедову М.М. с предоставлением ему права представлять интересы ФКУ УПРДОР "Каспий" в КУ Ростехнадзора при проведении проверочных мероприятий на объекте строительства автомобильного моста через реку Самур, получать акты проверки и предписания, знакомиться с материалами проверки, давать пояснения, представлять документы, а также совершать все действия и формальности, связанные с выполнением данного поручения.

Доверенностей на представление интересов ФКУ УПРДОР "Каспий" при рассмотрении дел об административных правонарушениях Магомедову М.М. не выдавалось, что подтверждается справкой N 02 от 14.01.2019.

Кроме того, согласно уведомлению о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 07.09.2018 N 4647-А/1.8, направленного в адрес юридического лица - ФКУ УПРДОР "Каспий", представителю учреждения необходимо было прибыть 21.09.2018 в 15 час. 00 мин. в КУ Ростехнадзора по адресу: Россия, Республика Дагестан, г. Махачкала, ул. Петра I, д. 19, для составления в отношении заявителя протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ.

При получении указанного уведомления ФКУ УПРДОР "Каспий" в адрес директора филиала ФКУ УПРДОР "Каспий" в г. Махачкале Ахмедова А.М. было направлено поручение от 12.09.2018 N 10/229, которым было поручило обеспечить присутствие уполномоченного представителя 21.09.2018 в 15 час. 00 мин. для участия в указанном мероприятии по адресу: г. Махачкала, ул. Петра I, д. 19.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что поскольку административный орган уведомил о необходимости явиться заявителя для составления протокола об административном правонарушении в г. Махачкалу, соответствующее поручение было направлено ФКУ УПРДОР "Каспий" именно в адрес директора филиала ФКУ УПРДОР "Каспий" в г. Махачкале для обеспечения явки своего представителя именно в г. Махачкале.

Однако из содержания протокола об административном правонарушении от 21.09.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8 следует, что он составлен в г. Пятигорске, что административным органом не оспаривается.

При этом доказательств уведомления учреждения о составлении протокола об административном правонарушении именно в г. Пятигорске в материалы дела не представлено.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составлен административным органом без надлежащего извещения ФКУ УПРДОР "Каспий" о месте его составления и при участии неуполномоченного представителя учреждения.

Более того, в подтверждение надлежащего извещения заявителя о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении административный орган ссылается на определение от 21.09.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8, согласно которому рассмотрение дела назначено на 05.10.2018 в 15 час 00 мин. по адресу: Ставропольский край, г. Пятигорск, ул. Подстанционная, 1б.

При этом доказательства направления данного определения в адрес ФКУ УПРДОР "Каспий" в материалы дела не представлено.

Получение Магомедовым М.М. копии определения от 21.09.2018 N 4445-Р-ВП-А/1.8 не свидетельствует о надлежащем уведомлении заявителя о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку имеющейся в материалах дела доверенностью не предусмотрены полномочия Магомедова М.М. на получение последним от имени учреждения данного вида корреспонденции.

По смыслу и содержанию статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты.

Ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола и дела об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты: права на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, права пользоваться юридической помощью защитника.

В силу требований статьи 28.4 КоАП РФ законному представителю не только должны быть разъяснены его процессуальные права, но и должна быть обеспечена возможность лично присутствовать при рассмотрении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Такая возможность административным органом не обеспечена.

Соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ достигается не только в случае присутствия лица, привлекаемого к административной ответственности, но и при его отсутствии при условии его надлежащего извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

В сложившейся ситуации административный орган имел возможность принять меры по извещению общества, однако не сделал этого при отсутствии каких-либо на то причин.

Нарушение административным органом положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленной на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, носит существенный характер.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о существенном нарушении процессуальных прав ФКУ УПРДОР "Каспий" при производстве дела об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные учреждением требования.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 21 января 2019 года по делу N А06-10947/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова С.М. Степура