Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2019 г. N 04АП-1617/19

г. Чита

25 апреля 2019 г.

Дело N А19-27409/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 апреля 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Басаева Д.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Васильевым И. В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Иркутской области на определение Арбитражного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года о принятии обеспечительных мер по делу N А19-27409/2018 по заявлению Областного государственного казенного учреждения "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" (ОГРН 1033801011903, ИНН 3808059441, место нахождения: г. Иркутск, ул. Карла Либнехта, д. 99) к Управлению Федерального казначейства по Иркутской области (ОГРН 1023801032034, ИНН 3800000654, место нахождения: г. Иркутск, ул. Фурье, д. 1) о признании незаконным предписания N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года,

(суд первой инстанции: Козлова И.В.),

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Областное государственное казенное учреждение "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" (далее - ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Иркутской области (далее - УФК по Иркутской области, казначейство) о признании незаконным предписания N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года.

20 февраля 2019 года ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" заявлено ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения предписания N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года.

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года ходатайство учреждения о принятии обеспечительной меры удовлетворено, действие оспариваемого предписания приостановлено до принятия окончательного судебного акта по настоящему делу.

Не согласившись с определением суда первой инстанции о принятии обеспечительной меры, казначейство обжаловало его в апелляционном порядке, ставит вопрос об отмене определения суда и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления о принятии обеспечительных мер.

В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы считает, что ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" не обосновало необходимость принятия обеспечительных мер, в том числе не представило доказательств, подтверждающих возможность причинения ему значительного ущерба. Кроме того, УФК по Иркутской области обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что срок исполнения оспариваемого предписания - 1 февраля 2019 года, заявление о принятии обеспечительных мер подано 20 февраля 2019 года, то есть на момент рассмотрения ходатайства срок исполнения предписания истек; следовательно, принятие обеспечительных мер не может предотвратить последствия в виде возможности привлечения учреждения к административной ответственности.

В отзыве на апелляционную жалобу от 9 апреля 2019 года ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" выражает согласие с определением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Российской Федерации), что подтверждается, в том числе, отчетом о публикации 23 марта 2019 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело по правилам главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из имеющихся у суда апелляционной инстанции материалов дела, а также материалов электронного дела, размещенных в электронной карточке Картотеки арбитражных дел (www.kad.arbitr.ru), на основании приказа N 375 от 7 мая 2018 года УФК по Иркутской области проведена плановая проверка ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области". по результатам которой были выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и вынесено предписание N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года.

Названным предписанием на учреждение возложена обязанность по устранению выявленных нарушений и обеспечению возврата неправомерно выплаченных средств в срок не позднее 1 февраля 2019 года.

Не согласившись предписанием N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года, ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

В ходе судебного разбирательства учреждение заявило ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения предписания N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года.

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года названное заявление удовлетворено, судом приняты обеспечительные меры в виде приостановлении действия предписания УФК по Иркутской области N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года до принятия окончательного судебного акта по настоящему делу.

Удовлетворяя заявление о принятии обеспечительных мер, суд первой инстанции пришел к выводу, что приостановление действия предписания УФК по Иркутской области обеспечит баланс интересов участвующих в деле лиц и публичных интересов, поскольку принятие обеспечительных мер будет направлено на сохранение существующего состояния спорных отношений (обеспечение status quo).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции в связи со следующим.

Частью 1 статьи 90 АПК Российской Федерации предусмотрено, что арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, и иного лица может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры).

В соответствии с частью 2 статьи 90 и частью 2 статьи 91 АПК Российской Федерации обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю, при этом обеспечительные меры должны быть соразмерны заявленному требованию.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года N 390-О, по своей правовой природе обеспечительные меры в арбитражном процессе носят временный характер и сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу. В случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта (части 4 и 5 статьи 96 АПК Российской Федерации). Следовательно, обеспечительные меры в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами, не носят дискриминационного характера по отношению к какой-либо стороне в процессе; их применение осуществляется в рамках дискреционных полномочий арбитражных судов и на основе принципов состязательности и процессуального равноправия сторон.

В пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер" (далее - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 55) указано, что арбитражный суд принимает меры, предусмотренные главой 8 АПК Российской Федерации, для обеспечения прав и интересов заявителя имущественного или неимущественного характера в целях предупреждения причинения материального либо нематериального вреда в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Требования о применении обеспечительных мер могут быть обусловлены как действиями частных лиц (требование о признании решения органа управления юридического лица недействительным, требование о признании сделки недействительной и т.д.), так и публичных субъектов (требование о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных, муниципальных, иных органов и т.д.).

При применении обеспечительных мер арбитражный суд исходит из того, что в соответствии с частью 2 статьи 90 АПК Российской Федерации обеспечительные меры допускаются на любой стадии процесса в случае наличия одного из следующих оснований: 1) если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе, если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации; 2) в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю. В целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю обеспечительные меры могут быть направлены на сохранение существующего состояния отношений (status quo) между сторонами (пункт 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 55).

Учитывая, что обеспечительные меры применяются при условии обоснованности, арбитражный суд признает заявление стороны о применении обеспечительных мер обоснованным, если имеются доказательства, подтверждающие наличие хотя бы одного из оснований, предусмотренных частью 2 статьи 90 АПК Российской Федерации. Арбитражный суд вправе применить обеспечительные меры при наличии обоих оснований, указанных в части 2 статьи 90 АПК Российской Федерации, если заявителем представлены доказательства их обоснованности.

В пункте 1 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 7 июля 2007 года N 78 "Обзор практики применения арбитражными судами предварительных обеспечительных мер" также указано, что арбитражный суд удовлетворяет заявление о применении обеспечительных мер, если заявитель мотивировал хотя бы одно из оснований их применения, предусмотренных частью 2 статьи 90 АПК Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 92 АПК Российской Федерации заявитель должен обосновать причины обращения с требованием о применении обеспечительных мер.

В связи с этим в пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 55 разъяснено, что при оценке доводов заявителя в соответствии с частью 2 статьи 90 АПК Российской Федерации арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду: разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер; вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер; обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон; предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц.

Кроме того, рассматривая заявления о применении обеспечительных мер, суд оценивает, насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 АПК Российской Федерации.

На основании части 3 статьи 199 АПК Российской Федерации по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

В пункте 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения понимается не признание акта, решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением.

Аналогичное понятие приостановления действия ненормативного правового акта в качестве обеспечительной меры содержится также в пункте 29 Постановления N 55.

Таким образом, из изложенного следует, что принятие обеспечительных мер возможно в случаях затруднительности исполнения судебного акта, принятого по результатам рассмотрения дела; причинения значительного ущерба заявителю, при этом заявитель должен обосновать и доказать наличие указанных оснований.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции о наличии в данном конкретном случае оснований для принятия испрашиваемой учреждением обеспечительной меры, суд апелляционной инстанции исходит из того, что в соответствии с пунктом 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, частью 20 статьи 19.5 КоАП Российской Федерации за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля установлена административная ответственность.

Таким образом, неисполнение предписания органа государственного финансового контроля влечет для лица, которому выдано это предписание, негативные последствия в виде финансовой и административной ответственности, при этом оспаривание такого предписания в судебном порядке само по себе не приостанавливает его исполнение (в отличие, например, от предписания антимонопольных органов - часть 2 статьи 52 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции").

Следовательно, обращение ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" в суд с требованием об оспаривании предписания УФК по Иркутской области не приостанавливает его действия, а также не исключает возможности применения мер административной и финансовой ответственности за неисполнение предписания.

Учитывая характер возлагаемых на учреждение обязанностей, приведенных в предписании УФК по Иркутской области N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года, в том числе обеспечить возврат неправомерно выплаченных средств, его исполнение, по сути, означает бесспорное разрешение материально правового требования, в то время как в рамках настоящего дела рассматривается законность и обоснованность данного предписания, а, значит, и законность требования о возврате денежных средств.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что действие предписания в период судебного разбирательства по вопросу о законности такого ненормативного правового акта, при том, что исполнение этого предписания обеспечивается возможностью привлечения к административной ответственности и иных мер государственного принуждения за его неисполнение, может повлечь для ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" негативные последствия, в том числе в виде ухудшения имущественного положения, а также необходимости восстановления (возможно длительного) своего прежнего положения (в случае удовлетворения требования по существу спора).

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции учитывает, помимо прочего, и то обстоятельство, что 25 февраля 2019 года в отношении руководителя ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области" составлен протокол об административном правонарушении ; 34-23-33/2019-1.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о необходимости в данном конкретном случае удовлетворения заявления о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения предписания N 34-13-79/23-4774 от 20 сентября 2018 года.

Непринятие испрашиваемой учреждением обеспечительной меры может в будущем осложнить непосредственную реализацию заявителем своих прав в случае удовлетворения заявления, вызвать необходимость применения дополнительных мер для восстановления своего правового и имущественного положения, продолжительных во времени, привести к ухудшению имущественного положения учреждения (в случае принудительного возврата денежных средств и привлечения к публично-правовой ответственности).

В данной ситуации, как верно указал суд первой инстанции, приостановление действия предписания УФК по Иркутской области обеспечит баланс интересов участвующих в деле лиц и публичных интересов, поскольку принятие обеспечительных мер будет направлено на сохранение существующего состояния спорных отношений (обеспечение status quo), что послужит фактической реализации предусмотренных частью 2 статьи 90 АПК Российской Федерации целей обеспечительных мер, таких как исключение вероятности возникновения затруднений при исполнении судебного акта и предотвращение причинения заявителю значительного ущерба.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что принятие обеспечительных мер не может предотвратить последствия в виде возможности привлечения учреждения к административной ответственности за неисполнение предписания, судом апелляционной инстанции оценен, однако он не опровергает выводов о необходимости принятия обеспечительных мер по указанным выше основаниям.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что в рамках производства по делу об административном правонарушении необходимо будет установить причины неисполнения предписания. В этой связи принятие обеспечительных мер даже после истечения срока для исполнения предписания и после составления протокола об административном правонарушении может способствовать предотвращению причинения заявителю значительного ущерба и наступления отмеченных негативных последствий.

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании следует признать, что принятая судом первой инстанции обеспечительная мера напрямую связана с предметом спора (оспаривание приостановленного ненормативного правового акта), направлена на фактическое исполнение судебного акта по существу спора и предотвращение причинения значительного ущерба ОГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области", в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют предусмотренные процессуальным законом основания для отмены обжалуемого судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года о принятии обеспечительных мер по делу N А19-27409/2018, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 271 и 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года о принятии обеспечительных мер по делу N А19-27409/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Иркутской области.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.В. Басаев В.А. Сидоренко