Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2019 г. N 15АП-21014/18

город Ростов-на-Дону

26 апреля 2019 г.

дело N А53-26209/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 апреля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Филимоновой С.С.,

судей Ильиной М.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

общества с ограниченной ответственностью "Гид - Дешевая аптека" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2018 по делу N А53-26209/2018, принятое судьей Ерёминым Ф.Ф. по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гид - Дешевая аптека" к заинтересованному лицу Управлению наружной рекламой города Ростова-на-Дону о признании ненормативных правовых актов недействительными

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Гид - Дешевая аптека" (далее - заявитель, общество, ООО "Гид - Дешевая аптека") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению наружной рекламой города Ростова-на-Дону (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании ненормативных правовых актов от 01.08.2018 N 1155 и от 10.04.2018 N 311 недействительными.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просил решение отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что управлением допущены нарушения процедуры демонтажа вывесок. Кроме того, апеллянт указывает на нарушение управлением Федерального закона N 294-ФЗ.

Заинтересованное лицо с доводами жалобы не согласилось по основаниям, изложенным в отзыве, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание представители участвующих в деле лиц, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей не обеспечили. Апелляционная жалоба рассматривается в их отсутствие, в порядке, предусмотренном статьей 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва управления, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Гид - Дешевая аптека" выдано уведомление от 10.04.2018 N 311 о необходимости привести в соответствие с дизайн-проектом, разработанным Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, информационные конструкции, принадлежавшие ООО "Гид-Дешевая аптека" и находящиеся по адресу аптечного пункта: г. Ростов-на-Дону, проспект Буденовский 24.

На основании данного уведомления, 01.08.2018 в адрес общества направлено письмо (предписание) N 1155, в котором указано на то, что в случае невыполнения уведомления от 10.04.2018 N 311, конструкции будут демонтированы за счет бюджетных средств с последующим взысканием с общества затрат на демонтаж, хранение и при необходимости уничтожение информационных конструкций.

Не согласившись с выданными ненормативными правовыми актами, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 раздела 15 Правил благоустройства города Ростовской-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398 (далее - Правила) все рекламные и информационные конструкции являются объектами благоустройства, и разделяются на таковые по содержащейся на них информации.

Под информационными конструкциями понимаются конструкции, не содержащие рекламной информации. В случае размещения на информационной конструкции рекламы, социальной рекламы конструкция рассматривается как рекламная и может быть установлена только на основании разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Исходя из положений пункта 3 раздела 15 Правил, установка рекламных и информационных конструкций на зданиях, сооружениях и ограждениях, не находящихся в муниципальной собственности и собственности Ростовской области, осуществляется в соответствии с Положением о рекламных и информационных конструкциях на территории города Ростова-на-Дону, принятым решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.04.2015 N 834 (далее - Положение N 834), архитектурно-художественными концепциями и дизайн-проектами, при их наличии.

Пунктом 4 раздела 7 Положения N 834 определено, что дизайн-проект должен определять размещение всех рекламных и информационных конструкций, предполагаемых к размещению на внешних поверхностях здания, строения, сооружения, ограждения.

Разработку дизайн-проектов (тип, вид, место размещения конструкций) для зданий, строений, сооружений и ограждений, расположенных на ул. Большая Садовая, пр. Ворошиловский, пр. Буденновский осуществляет Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону.

В рамках настоящего дела дизайн-проект для здания, расположенного по обозначенному адресу, 10.01.2018 разработан департаментом и опубликован в сети Интернет на сайте Администрации города Ростова-на-Дону (http://rostov-gorod.info).

Согласно представленному дизайн-проекту, приложенному к уведомлению, допустимо размещение рекламных или информационных конструкций из отдельных букв и знаков в количестве 9 штук, а также еще 1 консольной конструкции, а также еще 11 конструкций в районе входных дверей.

Таким образом, действуя разумно и добросовестно, заявитель вправе по указанному фасаду разместить нескольку информационных конструкций с соблюдением всех требований Положения N 834.

Между тем, заявитель разместил свои информационные конструкции в нарушение требований, установленных действующими Правилами и Положением N 834, что является нарушением, поскольку в силу части 3 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица несут ответственность.

Аналогичная норма содержится и в Положении N 834, согласно пункту 2 раздела 1 которого, установка и эксплуатация иных видов рекламных и информационных конструкций, равно как их размещение с нарушением требований Положения, не допускается.

В соответствии с оспариваемым уведомлением обществу надлежало привести все свои информационные конструкции, размещаемые на фасаде здания, в соответствие с дизайн-проектом Департамента. В уведомлении также указано, что в случае неисполнения обозначенных требований, Управление самостоятельно осуществит демонтаж, руководствуясь пунктом 18 раздела 15 Правил, аналогичное требование закреплено также в письме (предписании) от 01.08.2018 N 1155.

Следовательно, в силу пункта 3 раздела 15 Правил требования Управления о приведении собственником всех размещаемых на фасаде обозначенного здания конструкций в соответствии с дизайн-проектом департамента являются полностью законными и обоснованными.

Кроме того, размещаемые заявителем информационные конструкции по указанному адресу на фасаде здания N 24 по пр. Буденновскому являются конструкциями типа панно и консоли.

Поскольку адрес размещения спорных информационных конструкций относится к первой зоне, соответственно, требования к размещению панно, в силу пункта 1.1 раздела 6 Положения N 834, устанавливаются пунктами 11.7, 11.8 раздела 7 Положения N 834.

Согласно пункту 11.7 раздела 7 Положения N 834 допускается размещение одного или двух панно в районе входных дверей. Размеры таких конструкций составляют не более: по длине - 0,6 м, по высоте - 0,8 м.

Следовательно, размещаемые заявителем конструкции типа панно не соответствуют установленным требованиям.

Согласно пункту 10.1 раздела 7 Положения N 834 все панно, конструкции из отдельных букв и консоли, размещаемые на фасаде многоквартирных домов, имеющих два и более этажа должны размещаться в районе линии перекрытия между первым и вторым этажами.

Между тем, установленная заявителем консоль вообще не предусмотрена дизайн-проектом на месте ее размещения обществом. Размещение заявителем на фасаде занимаемого им здания непредусмотренной дизайн-проектом консоли с нарушением требований Положения N 834 недопустимо.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требования управления являются законными и обоснованными.

Отклоняя довод общества о том, что в компетенцию органов местного самоуправления не входит регулирование правоотношений по размещению информационных конструкций, суд первой инстанции обоснованно указал, что указанные отношения не регламентируются федеральным законодательством о рекламе, поскольку возникают исключительно в отношении информационных, а не рекламных конструкций.

В силу изложенных обстоятельств, применение норм Закона о рекламе необоснованно, поскольку вывески, не содержащие сведения рекламного характера, согласно статье 2 Закона о рекламе, находятся вне сферы применения обозначенного нормативного правового акта.

Между тем, рассматриваемые правоотношения лежат исключительно в плоскости регулирования информационных конструкций, порядок размещения которых на зданиях, строениях и сооружениях, равно как их параметры и состав элементов, в силу Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - 131- ФЗ), относится к вопросам местного значения городского округа.

Так, в силу пункта 25 части 1 статьи 16 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Частью 1 статьи 45.1 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ установлено, что правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений. Следовательно, законодатель, в силу прямого указания закона, наделил органы местного самоуправления обозначенными полномочиями, в том числе и по утверждению правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений.

Аналогичную норму содержит и Устав города Ростова-на-Дону, принятый решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 N 211, в пункте 25 части 1 статьи 21 которого закреплено, что утверждение правил благоустройства территории города, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения относятся к полномочиям городского самоуправления по предметам собственного ведения.

Таким образом, органы местного самоуправления в силу полномочий, определенных федеральным законодательством, вправе устанавливать требования к внешнему виду фасадов и ограждений зданий и сооружений, находящихся на территории муниципального образования, в том числе и требования к размещению информационных конструкций, путем принятия соответствующих решений, при этом, вне зависимости от формы собственности, в которых находятся обозначенные здания и ограждения.

Довод общества о том, что оспариваемые акты являются незаконными, поскольку выданы управлением без соблюдения процедуры, установленной Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), обоснованно отклонен судом первой инстанции ввиду следующего. Полномочия и компетенция управления, как относительно выдачи соответствующих НПА, так и проведения демонтажа, обозначены в Положении об Управлении наружной рекламой города Ростова-на-Дону, утвержденном решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 20.12.2011 N 220, в соответствии с которым управление осуществляет контроль за размещением как рекламных, так и информационных конструкций.

Согласно пункту 2.3 раздела 2 Положения об управлении, функции по выдаче уведомлений о демонтаже информационных конструкций, размещенных в нарушение требований, установленных Правилами благоустройства территории города Ростова-на-Дону, выдача предписаний о демонтаже рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешений, и об удалении информации, размещенной на таких рекламных конструкциях, демонтаж рекламных и информационных конструкций, равно как и контроль за их размещением, возложены на Управление наружной рекламой города Ростова-на-Дону. Однако Закон N 294-ФЗ, который положен в обоснование правовой позиции заявителя, не регламентирует правоотношения, возникающие в результате осуществления управлением своих полномочий по контролю за размещением рекламных и информационных конструкций и их своевременным ремонтом, окраской, мойкой, очисткой от объявлений, благоустройством мест установки конструкций после проведения работ по их монтажу и демонтажу, как это предписано пунктом 2.3 раздела 2 Положения об управлении.

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ муниципальный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ, проверка представляет собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 5 статьи 2 Закона N 294-ФЗ мероприятие по контролю - это действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, по осмотру и обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Таким образом, деятельность управления по осуществлению контроля за размещением рекламных и информационных конструкций, не может рассматриваться как проверка, осуществляемая в рамках муниципального контроля, понятие которой дано в пункте 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ.

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требования общества к управлению о признании недействительным предписания N 1155 от 01.08.2018 и уведомления 10.04.2018 N 311 не подлежат удовлетворению.

Довод общества о том, что управление не проявило должной степени осмотрительности и не обеспечило получение корреспонденции по адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц, не принимаются судебной коллегией.

Как следует из материалов дела, сотрудником управления было нарочно вручено уведомление от 10.04.2018 N 311. Работник аптечного пункта отказался от подписи о вручении данного уведомления, поэтому сотрудник управления, вручавший уведомление, поставил подпись на втором экземпляре уведомления, который остается в управлении, подтвердив, тем самым, факт вручения указанного документа обществу. Заявитель не отрицает сам факт получения заведующим аптечным пунктом уведомления от 10.04.2018 N 311, но ссылается на отсутствие у сотрудников аптечного пункта полномочий по получению корреспонденции, адресованной обществу.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам, установленным по результатам исследования и оценки доказательств.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2018 по делу N А53-26209/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

М.В. Ильина М.В. Соловьева