Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2019 г. N 12АП-2742/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 10 сентября 2019 г. N Ф06-51158/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

29 апреля 2019 г.

Дело N А12-34849/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 апреля 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Веряскиной С.Г., Степуры С.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Кожокарём А.П.

при участии в судебном заседании представителя Комитета сельского хозяйства Волгоградской области Самохиной М.А., действующая на основании доверенности от 23.01.2019 N 12, представителя Комитета финансов Волгоградской области Пименова М.Ю., действующего на основании доверенности от 17.01.2019 N 10, представителей Управления Федерального казначейства по Волгоградской области Шкуриной М.Н., действующей на основании доверенности от 30.01.2019, и Позняк А.Н., действующей на основании доверенности от 28.12.2018 N 29-18-67/24,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, д. 28А, ОГРН 1023403452555, ИНН 3444054571)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 января 2019 года по делу N А12-34849/2018 (судья Лазаренко С.В.)

по заявлению комитета сельского хозяйства Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, д. 19, ОГРН 1023403456944, ИНН 3444049941)

к Управлению Федерального казначейства по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, д. 28А, ОГРН 1023403452555, ИНН 3444054571)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: комитет финансов Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. Порт-Саида, д. 7, ОГРН 1063444006922, ИНН 3444130624),

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (107139, г. Москва, Орликов переулок, д. 1/11, ОГРН 1067760630684, ИНН 7708075454)

о признании незаконным (недействительным) представления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратился комитет сельского хозяйства Волгоградской области (далее - комитет, заявитель) с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Волгоградской области (далее - УФК по Волгоградской области, Управление) от 30 июля 2018 года N 29-11-53/23-1669.

Решением суда первой инстанции от 23 января 2019 года заявление комитета удовлетворено. Оспоренное представление признано недействительным.

УФК по Волгоградской области не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объёме.

Комитет возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Комитет финансов Волгоградской области поддерживает правовую позицию Комитета сельского хозяйства по Волгоградской области, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, согласно объяснениям, данным в порядке статьи 81 Арбитражного процессуального кодекса РФ и дополнениям к ним.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что лица, участвующие в деле, после получения определения о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу, а лица, вступившие в дело или привлечённые к участию в деле позднее, и иные участники арбитражного процесса после получения первого судебного акта по рассматриваемому делу самостоятельно предпринимают меры по получению информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи.

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия мер по получению информации о движении дела, если суд располагает информацией о том, что указанные лица надлежащим образом извещены о начавшемся процессе.

Учитывая положения части 1 статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, определение, вынесенное в виде отдельного судебного акта, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Кодексом.

По ходатайству указанных лиц копии определения, вынесенного в виде отдельного судебного акта, на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 02 апреля 2019 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела. Таким образом, изначально перечисленные в нужной пропорции по отношению к федеральным поступлениям средства затем в следующем году были возвращены в результате экономии. При этом сэкономлены и возвращены были только деньги нижестоящих бюджетов, федеральные полностью пошли на предусмотренные нужды. Поэтому фактически на запланированные цели потрачены преимущественно средства федерального бюджета без соблюдения оговоренных соглашением условий софинансирования.

Из материалов дела следует, что на основании приказа УФК по Волгоградской области от 25 января 2018 года N 58-ОД "О назначении внеплановой камеральной проверки в комитете сельского хозяйства Волгоградской области" в период с 08 февраля 2018 года по 27 июня 2018 года в отношении комитета проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за период с 01 января 2015 года по 31 декабря 2017 года.

По итогам проверки Управление констатировало, что в нарушение требований пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 20 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на комплексное обустройство объектами социальной и инженерной инфраструктуры населённых пунктов, расположенных в сельской местности, на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 года N 598, действовавшим в период расходования субсидий (далее - Правила предоставления и распределения субсидий), подпункта 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 06 мая 2015 года N 642/10-с (далее - Соглашение N 642/10-с) комитетом не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счёт средств бюджетов Волгоградской области и муниципальных образований, что привело в 2015 году к перерасходу средств субсидий из федерального бюджета в сумме 2447271,82 руб.

В нарушение требований пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 20 Правил предоставления и распределения субсидий, подпункта 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 30 марта 2016 года N 198/10-с (далее - Соглашение N 198/10-с) комитетом не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счёт средств бюджетов Волгоградской области и муниципальных образований, что привело в 2016 году к перерасходу средств субсидий из федерального бюджета в сумме 623345,84 руб.

Нарушения зафиксированы в акте камеральной проверки от 27.06.2018 (т.1 л.д.67).

В адрес заявителя внесено представление от 30 июля 2018 года N 29-11-53/23-1669, согласно которому комитету предложено рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, условий соглашений о представлении средств из бюджета, а также о принятии мер по устранению причин и условий их совершения.

Комитет с указанным представлением не согласился и оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к выводу, что оспоренное представление не соответствует требованиям закона и нарушает права и законные интересы заявителя. Суд первой инстанции посчитал, что обязательство по соблюдению уровня софинансирования за счёт средств бюджетов Волгоградской области и муниципальных образований не является условием предоставления субсидии (т.5 л.д.51). Пункт 20 Правил предоставления и распределения субсидий, подпункты 2.2.4 пунктов 2.2 Соглашений не предусматривают условий предоставления субсидии. При этом суд первой инстанции констатировал, что требование пункта 3 Правил предоставления и распределения субсидий комитетом соблюдено и фактический уровень финансирования расходного обязательства субъекта выполнен.

По основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, Управление считает, что решение суда первой инстанции вынесено с нарушением норм материального и процессуального права, без учёта фактических обстоятельств дела, подлежит отмене в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, судом не применён закон, подлежащий применению.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что обжалованный судебный акт подлежит отмене, в удовлетворении требований следует отказать.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Апелляционная коллегия считает, что в рассматриваемом случае совокупность указанных условий для удовлетворения заявленных комитетом требований отсутствует.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе в форме субсидий, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

По пункту 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в период расходования субсидии, цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливались федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трёх лет.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 года N 598 "О федеральной целевой программе "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года", действовавшим в период возникновения спорных правоотношений, утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на комплексное обустройство объектами социальной и инженерной инфраструктуры населённых пунктов, расположенных в сельской местности, на строительство и реконструкцию автомобильных дорог (приложение N 8).

Согласно пункту 2 Правил предоставления и распределения субсидий субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при строительстве и реконструкции объектов социальной и инженерной инфраструктуры в рамках реализации следующих мероприятий государственных программ субъектов Российской Федерации (подпрограмм государственных программ субъектов Российской Федерации), направленных на устойчивое развитие сельских территорий:

а) развитие сети общеобразовательных организаций, фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики, плоскостных спортивных сооружений, учреждений культурно-досугового типа, а также развитие газификации и водоснабжения;

б) реализация проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку, предусматривающих:

инженерную подготовку площадки под компактную жилищную застройку;

строительство и реконструкцию объектов социальной и культурной сферы (дошкольные образовательные и общеобразовательные организации, амбулаторно-поликлинические учреждения, фельдшерско-акушерские пункты, офисы врачей общей практики, учреждения культурно-досугового типа, спортивные сооружения и площадки);

обеспечение уличного освещения, строительство уличных дорог и тротуаров, а также озеленение;

в) строительство и реконструкция автомобильных дорог.

Исходя из содержания подпунктов "б", "в" пункта 3 Правил предоставления и распределения субсидий, субсидия предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации и расходуется, в том числе, на условии наличия в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение в очередном финансовом году и плановом периоде расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, предусмотренных пунктом 2 Правил предоставления и распределения субсидий. Объём бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации предусматривается в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации исходя из необходимости достижения значений показателей результативности использования субсидий, установленных соглашением о предоставлении субсидии между органом исполнительной власти и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации. Доля расходов бюджета субъекта Российской Федерации в финансировании расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счёт субсидии, составляет не менее 30 процентов. При этом субъект Российской Федерации вправе увеличить долю своих расходов в случае непривлечения средств внебюджетных источников. Кроме того, субсидия предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации и расходуется при условии привлечения субъектом Российской Федерации в объёмах, необходимых для достижения установленных соглашением значений показателей результативности использования субсидии, средств бюджетов муниципальных образований, в муниципальные программы которых включены мероприятия, предусмотренные пунктом 2 Правил предоставления и распределения субсидий.

В пункте 5 Правил предоставления и распределения субсидий установлено, что субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утверждённых главному распорядителю средств федерального бюджета на мероприятия, указанные в пункте 2 Правил предоставления и распределения субсидий.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 20 Правил предоставления и распределения субсидий субсидии предоставляются бюджету субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусматривающим в том числе сведения об объёме бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации, утверждённом законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, на финансирование расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счёт субсидии, в размере не менее размера, установленного в соответствии с подпунктом "б" пункта 3 Правил предоставления и распределения субсидий. Указанные сведения должны соответствовать представленной органом исполнительной власти выписке из закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации о размере средств, предусмотренных на реализацию мероприятий, предусмотренных пунктом 2 указанных Правил.

Учитывая изложенное, пункт 20 Правил является отсылочной нормой к условиям предоставления и расходования субсидий, установленных пунктом 3 Правил от 15.07.2013 N 598 и спорными соглашениями. Указанные соглашения с учётом приложений, являющихся их неотъемлемой частью, регламентируют условия предоставления и расходования субсидий.

Суд апелляционной инстанции считает неправильным вывод суда первой инстанции об обратном.

Из материалов дела следует, что между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и комитетом заключены соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 06 мая 2015 года N 642/10-с и от 30 марта 2016 года N 198/10-с, приложениями 1, 2 к которым утверждены размеры субсидий и бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Волгоградской области, а также средств, предусмотренных в бюджетах муниципальных образований.

В подпунктах 2.2.4 пунктов 2.2 Соглашений N 642/10-с и N 198/10-с установлено, что комитет обеспечивает выполнение обязательств по финансированию мероприятий программы, указанных в пунктах 1.1 Соглашений, в объёмах, не менее предусмотренных в приложениях N 2 к Соглашениям.

При изменении объёмов средств бюджета Волгоградской области, предусмотренных в приложениях N 2 к Соглашениям по мероприятиям программы, в течение десяти рабочих дней комитет представляет Министерству сельского хозяйства Российской Федерации сведения об объёме бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Волгоградской области на исполнение расходных обязательств Волгоградской области в соответствии с выпиской из закона Волгоградской области о бюджете Волгоградской области о размере средств, предусмотренных в пункте 1.1 Соглашений, заверенной финансовым органом Волгоградской области, и заключает дополнительное соглашение.

Указанное условие установлено в пункте 22 Правил предоставления и распределения субсидий.

Пунктом 3.1. соглашений от 06.05.2015 N 642/10-С и от 30.03.2016 N 198/10-С установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями соглашений.

В соответствии с Федеральным законом от 01 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года N 717 (далее - Государственная программа), в редакции, действовавшей в период расходования субсидии, распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2015 года N 700-р, действовавшим в период спорны правоотношений, Соглашением N 642/10-с в 2015 году из федерального бюджета бюджету Волгоградской области на реализацию мероприятий по комплексному обустройству объектами социальной и инженерной инфраструктуры населённых пунктов, расположенных в сельской местности, предоставлены субсидии в общей сумме 71020000 руб., в том числе:

4630000 руб. - на развитие сети фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики в сельской местности (мероприятие 1);

10710000 руб. - на реализацию проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности (мероприятие 2).

Согласно пункту 1.1 Соглашения N 642/10-с предметом соглашения является предоставление субсидий из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Волгоградской области по реализации в том числе указанных мероприятий (т.1 л.д.76-88).

В подпункте 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения N 642/10-с предусмотрено, что орган исполнительной власти обеспечивает выполнение обязательств по финансированию мероприятий программы, указанных в пункте 1.1 Соглашения N 642/10-с, в объёмах, не менее установленных в приложении N 2 к Соглашению.

В приложении N 2 к Соглашению N 642/10-с в 2015 году (т.1 л.д.91-92), в бюджете Волгоградской области (Закон Волгоградской области от 20 ноября 2014 года N 151-ОД "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов") определены бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий программы и объём средств, предусмотренных в бюджетах муниципальных образований в 2015 году, в том числе:

по мероприятию 1 объём финансирования за счёт средств бюджета Волгоградской области 2070000 руб.,

по мероприятию 2 объём финансирования за счёт средств бюджета Волгоградской области 10000000 руб. и средств бюджетов муниципальных образований 2301100 руб.

Таким образом, уровень софинансирования расходного обязательства Волгоградской области составил:

по мероприятию 1 за счёт средств федерального бюджета 69,1% (4630/6700/х1005), за счёт консолидированного бюджета Волгоградской области 30,89% (2070/6700х100%);

по мероприятию 2 за счёт средств федерального бюджета 46,54%, за счёт консолидированного бюджета Волгоградской области 53,46%.

В соответствии с пунктом 5.4 Соглашения N 642/10-с Соглашение вступает в законную силу с момента его подписания и действует до 31 декабря 2015 года, то есть обязательства по Соглашению N 642/10-с должны быть исполнены сторонами в 2015 финансовом году.

Согласно выписке из лицевого счёта получателя средств бюджета N 03292005380 на 01 января 2016 года в соответствии с Соглашением N 642/10-с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации комитету перечислены средства субсидии из федерального бюджета на реализацию указанных выше мероприятий (платёжные поручения от 06 июля 2015 года N 382 на сумму 4630000 руб., от 01 сентября 2015 года N 574 на сумму 10710000 руб.).

По данным отчёта об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета от 01 января 2016 года (ф. 0503127), сведений о ходе реализации федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года" (нарастающим итогом) за январь-декабрь 2015 года, заявки на возврат от 21 января 2016 года N 4 (ф. 0531803), платёжного поручения от 26 января 2016 года фактические расходы средств субсидии составили:

по мероприятию 1 в общей сумме 4634092,71 руб., в том числе:

4630000 руб. за счёт средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета;

4092,71 руб. за счёт средств бюджета Волгоградской области (при общем объёме фактически использованных средств в размере 4634092,71 руб. субсидия могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 3202365,56 руб. (4634092,71 руб. х 4630000 руб./6700000 руб.). Перерасход средств федерального бюджета составил 1427634,44 руб. (4630000 руб.-3202365,56 руб.);

по мероприятию 2 в общей сумме 1907388,58 руб., в том числе:

1907388,58 руб. за счёт средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета;

0 руб. за счёт средств бюджета Волгоградской области (при общем объёме фактически использованных средств в размере 1907388,58 руб. субсидия могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 887751,2 руб. (1907388,58 руб. х 10710000 руб./23 011100 руб.). Перерасход средств федерального бюджета составил 1019637,38 руб. (1907388,58 руб.-887751,2 руб.).

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции считает обоснованным утверждение УФК по Волгоградской области, что в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 20 Правил предоставления и распределения субсидий, подпункта 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения N 642/10-с комитетом в 2015 году не соблюдено условие предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счёт средств бюджетов Волгоградской области и муниципальных образований.

Суд апелляционной инстанции считает, что контролирующий орган доказал наличие в деянии заявителя вменённого нарушения, указанного в пункте 1 оспоренного представления.

Не обоснованы доводы заявителя и комитета финансов Волгоградской области, что в рассматриваемом случае обязательства по соблюдению уровня софинансирования за счёт средств бюджетов Волгоградской области и муниципальных образований не является условием предоставления субсидии, требования пункта 3 Правил соблюдены и фактический уровень софинансирования выполнен.

Законом Волгоградской области от 20.11.2014 N 151-ОД "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" в редакции от 11.09.2015 (приложение 42) предусмотрены бюджетные ассигнования на строительство объекта "Фельдшерско-акушерский пункт в с. Новая Полтавка Старополтавского района Волгоградской области, строительство" в сумме 6700,0 тыс. руб., в том числе за счёт федерального бюджета - 4630,0 тыс. рублей и областного бюджета 2070,0 тыс. руб.

Соглашением N 642/10-с, размер субсидии, предоставляемый Волгоградской области на реализацию мероприятия по комплексному обустройству объектами социальной и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, расположенных в сельской местности, а именно на развитие сети фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики в сельской местности из федерального бюджета составил 4 630 тыс. руб., из бюджета субъекта 2070 тыс. руб., из бюджета муниципальных образований - 0 руб.

В соответствии с Законом Волгоградской области от 01.04.2014 N 51-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Волгоградской области отдельными государственными полномочиями Волгоградской области по созданию условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан в части проектирования, строительства и реконструкции объектов первичной медико-санитарной помощи", постановлением Правительства Волгоградской области от 14.07.2014 N 344-П "О мерах по реализации Закона Волгоградской области от 01 апреля 2014 г. N 51-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Волгоградской области отдельными государственными полномочиями Волгоградской области по созданию условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан в части проектирования, строительства и реконструкции объектов первичной медико-санитарной помощи" между Комитетом сельского хозяйства Волгоградской области и администрацией Старополтавского муниципального района Волгоградской области заключено соглашение от 24.06.2015 N 13 о совместных действиях по использованию субвенций из областного бюджета бюджетам муниципальных районов Волгоградской области, предусмотренных на осуществление государственных полномочий по созданию условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан в части строительства и реконструкции объектов первичной медико-санитарной помощи, на 2015 год в рамках государственной программы Волгоградской области "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года".

Согласно пункту 1.2. соглашения от 24.06.2015 N 13 (т.1 л.д.97-101) объём бюджетных ассигнований из областного бюджета, направляемых на строительство фельдшерско-акушерского пункта в с. Новая Полтавка Старополтавского района Волгоградской области составляет всего 6700 тыс. руб., в том числе субвенции из федерального бюджета в сумме 4 630 тыс. руб.; субвенции из бюджета Волгоградской области в сумме 2070 тыс. руб.

Администрацией Старополтавского муниципального района заключён муниципальный контракт на строительство объекта "Фельдшерско-акушерский пункт в с. Новая Полтавка Старополтавского района Волгоградской области, строительство". Срок действия муниципального контракта от 18.11.2015 N 319249 установлен до полного исполнения сторонами своих обязательств, но не позднее 31 декабря 2016 года за исключением обязательств по оплате, возмещению убытков, выплате неустойки, исполнения гарантийных обязательств.

Платёжными поручениями от 06.07.2015 N 174153 (в сумме 4630 тыс. руб.), от 25.12.2015 183876 (в сумме 2 070 тыс. руб.) из областного бюджета субвенция в перечислена в полном объёме в сумме 6700,0 тыс. рублей.

Стоимость выполненных работ по объекту в 2015 году составила 4634, 09 тыс. руб., из которых 4 360 тыс. руб. оплачены за счёт федерального бюджета, 4,09 тыс. руб. за счёт средств областного бюджета.

В рамках проведённой проверки Управлением по данным отчёта на 1 января 2016 года (ф.0503128) установлено, что в 2015 году Комитетом по мероприятию 1 государственной программы Волгоградской области "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года" приняты бюджетные обязательства на общую сумму 29 258 000 руб., в том числе: на развитие сети фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики за счёт средств федерального бюджета в сумме 4 630 000 руб., на субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов Волгоградской области, предусмотренные на осуществление государственных полномочий по созданию условий для развития медицинской помощи по созданию условий для развития медицинской помощи и обеспечения её доступности для граждан в части строительства и реконструкции объектов специализированной медицинской и первичной медико-санитарной в сумме 24 628 000,00 руб. Согласно сведениям о ходе реализации федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года" за январь-декабрь 2015 года (форма N 1-УРСТ):

- предусмотрено (лимит) на отчётный год в соответствии с заключенным с Минсельхозом России соглашением всего в сумме 6 700,00 тыс. руб., в том числе: Федеральный бюджет в сумме 4 630,00 тыс. рублей, бюджет субъекта РФ в сумме 2070,00 тыс. руб.;

- получено средств федерального бюджета субъектом РФ за отчётный период в сумме 4 630,00 тыс. руб.;

- фактически за отчётный период профинансировано средств из федерального бюджета отчётного года в сумме 4 630 тыс. руб., бюджета субъекта РФ в сумме 2 070,00 тыс. рублей;

- остаток средств федерального бюджета на конец отчётного периода составил 0 рублей.

В 2016 году на финансирование объекта направлено 2 284, 53 тыс. руб. за счёт средств областного бюджета. Получено разрешение на ввод в эксплуатацию объекта. Указанные обстоятельства не ставятся лицами, участвующими в деле, под сомнение.

Кроме того, согласно Закону Волгоградской области от 20.11.2014 N 151-ОД "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" предусмотрены бюджетные ассигнования на "Строительство сетей водоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, уличных дорог и тротуарных дорожек площадки квартала жилой застройки, ограниченной пер. Буденного, ул. Зеленой, ул. Школьной, автодорогой "Палласовка - ЛПУМГ" в п. Новостройка Палласовского района Волгоградской области (2 пусковой комплекс. Электроснабжение. 4 пусковой комплекс. Автомобильные дороги)" (далее - объект) в сумме 51 323,5 тыс. руб., в том числе за счёт средств федерального бюджета - 10 710,0 тыс. руб., областного бюджета - 40 613,5 тыс. руб.

Контролирующим органом установлено, что комитетом сельского хозяйства Волгоградской области заключено соглашение с администрацией Палласовского района от 01.06.2015 N 1 о совместных действиях по использованию субсидии из областного бюджета, предоставленной на развитие общественной инфраструктуры муниципального значения, на 2015 год в рамках государственной программы Волгоградской области "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года" (т.2 л.д. 1-6).

Средства субсидии на строительство объекта в сумме 10710 тыс. руб. перечислены Комитетом администрации Палласовского района по платёжному поручению от 01.09.2015 N 723181.

Администрацией Палласовского муниципального района Волгоградской области заключён муниципальный контракт от 13.08.2015 N 3 (т.1 л.д.6-25). В 2015 году выполнены работы по объекту на сумму 1907,4 тыс. руб. (т.2 л.д.27-28). Муниципальный контракт от 13.08.2015 N 3 на строительство объекта расторгнут 04.01.2016.

20 января 2016 года неиспользованная субсидия в сумме 8802,6 тыс. руб. возвращена в федеральный бюджет, что не ставится под сомнение сторонами дела.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает правильным вывод контролирующего органа, что принятое комитетом обязательство по Соглашению N 642/10-с не исполнено им в соответствующем финансовом году, фактический уровень софинансирования не обеспечен. Кроме того, в рассматриваемом случае судом первой инстанции не учтено, что принятые комитетом обязательства по Соглашениям N 642/10-с и N 198/10-с должны им исполняться в соответствующем финансовом году.

Апелляционная коллегия считает, что контролирующим органом доказано совершение заявителем вменённого нарушения по второму эпизоду, указанному в оспоренном представлении.

В соответствии с Федеральным законом от 14 декабря 2015 года N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год", Государственной программой, Правилами предоставления и распределения субсидий, распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года N 335-р, Соглашением N 198/10-с в 2016 году из федерального бюджета бюджету Волгоградской области на реализацию мероприятий по комплексному обустройству объектами социальной и инженерной инфраструктуры населённых пунктов, а именно: на развитие водоснабжения в сельской местности предоставлена субсидия в размере 8962000 руб.

Согласно пункту 1.1 Соглашения N 198/10-с предметом соглашения является предоставление субсидий из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Волгоградской области по реализации в том числе указанных мероприятий (т.2 л.д.35-49).

В подпункте 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения N 198/10-с предусмотрено, что орган исполнительной власти обеспечивает выполнение обязательств по финансированию мероприятий программы, указанных в пункте 1.1 Соглашения N 198/10-с, в объёмах, не менее установленных в приложении N 2 к Соглашению.

Приложениями N 1 и N 2 к Соглашению N 198/10-с, Законом Волгоградской области от 07 декабря 2015 года N 206-ОД "Об областном бюджете на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов" в 2016 году предусмотрены средства в размере 14432000 руб., в том числе по мероприятию развитие водоснабжения в сельской местности:

8962000 руб. объём финансирования за счёт средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета,

4000000 руб. объём финансирования за счёт средств бюджета Волгоградской области,

1470000 руб. объём финансирования за счёт средств бюджета муниципального образования Волгоградской области.

Таким образом, уровень софинансирования расходного обязательства Волгоградской области составил:

за счёт средств федерального бюджета 62,1% (8962, 00/14 432,00х100%),

за счёт средств консолидированного бюджета Волгоградской области 37,9% (5470,0/14432,10х100%).

В соответствии с пунктом 5.4 Соглашения N 198/10-с Соглашение вступает в законную силу с момента его подписания и действует до 31 декабря 2016 года, то есть обязательства по Соглашению N 198/10-с должны быть исполнены сторонами в 2016 финансовом году.

В соответствии с соглашением N 198/10-с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации комитету перечислены средства субсидии из федерального бюджета на реализацию мероприятия - развитие водоснабжения в сельской местности (платёжные поручения от 30.06.2016 N 259080, от 15.07.2016 N 430304, от 26.08.2016 N 893503, от 28.11.2016 N 57105).

По данным отчёта об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета от 01 января 2017 года (ф. 0503127), сведений о ходе реализации федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года" (нарастающим итогом) за январь-декабрь 2016 года, справки органа Федерального казначейства от 27 января 2017 года N ПСК31304, заявки на возврат от 26 января 2017 года N 47 (ф. 0531803), платёжных поручений фактические расходы средств субсидии составили в общей сумме 13428192,02 руб., в том числе:

8962000 руб. за счёт средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета,

4466192,02 руб. за счёт средств областного и местного бюджетов (при общем объёме фактически использованных средств в размере 13428192,02 руб. субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 8338654,16 руб. (13428192,02 руб. х 8962000 руб./14432000 руб.). Перерасход средств федерального бюджета составил 623345,84 руб. (8962000 руб.-8338654,16 руб.).

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции считает доказанным УФК по Волгоградской области в деянии заявителя нарушения пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 20 Правил предоставления и распределения субсидий, подпункта 2.2.4 пункта 2.2 Соглашения N 198/10-с. Комитетом не соблюдено условие предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счёт средств бюджетов Волгоградской области и муниципальных образований.

Суд первой инстанции согласился с доводом заявителя, что перерасход средств федерального бюджета по мероприятию развитие водоснабжения в сельской местности составил 289,1 тыс. руб., поскольку пропорцию следует рассчитывать исходя из объёмов средств субсидии из федерального бюджета и средств бюджета субъекта РФ, без учёта средств муниципального бюджета. Вывод контролирующего органа перерасход средств федерального бюджета составил 623345, 84 руб. заявитель считает ошибочным.

В обоснование указанного довода заявитель указал, что Законом Волгоградской области от 07.12.2015 N 206-ОД "Об областном бюджете на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов" (приложение 27) предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 12 962,0 тыс. руб., в том числе за счёт федерального бюджета - 8 962,0 тыс. рублей, областного бюджета 4000,0 тыс. рублей, из которых на реконструкцию системы питьевого водоснабжения в х. Сеничкин Михайловского района Волгоградской области" предусмотрено за счёт средств федерального бюджета - 5 916,9 тыс. руб., областного бюджета - 2 535,9 тыс. рублей, на реконструкцию системы водоснабжения с. Заплавное Ленинского муниципального района Волгоградской области (1 этап), предусмотрено за счёт средств федерального бюджета - 3045,1 тыс. руб., областного бюджета -1464,1 тыс. руб.

Между Комитетом и администрациями городского округа-город Михайловка, Заплавненского сельского поселения Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее - администрации) заключены соглашения о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Волгоградской области на комплексное обустройство объектами социальной инфраструктуры населенных пунктов, расположенных в сельской местности на 2016 год от 21.06.2016 N 3 (в редакции дополнительного соглашения от 03.10.2016 N 1 (т.2 л.д.57) и от 10.10.2016 N 12 (т.2 л.д.86-91) соответственно.

Платёжными поручениями от 26.08.2016 N 894909, от 01.12.2016 N 124250 и от 28.11.2016 N 63718, от 22.12.2016 N 377609 из областного бюджета субсидия перечислена в полном объёме.

По результатам конкурсных процедур на определение подрядных организаций образовалась экономия. По муниципальным контрактам перечислено за счёт субсидии 12 389,88 тыс. рублей, в том числе 8 962,0 тыс. руб. за счёт федеральных средств и 3 427,9 тыс. рублей за счёт средств областного бюджета.

Учитывая изложенное, заявитель считает, что перерасход средств федерального бюджета по мероприятию развитие водоснабжения в сельской местности составил 289,1 тыс. руб. (12 389,88*70%=8 672,916 тыс. руб., 8 962,0-8672,916=289,084 тыс. руб.).

Правила N 598 (приложение N 8) содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объёмы субсидий, порядок расчётов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования предоставляемых субсидий с учётом принципа софинансирования.

Соблюдение уровней софинансирования как за счёт средств субсидий из федерального бюджета, так и за счёт собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается таким условием указанных Правил: в случае если при заключении соглашения размер средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий, указанных в пункте 2 настоящих Правил, меньше размера, установленного в соответствии с подпунктом "б пункта 3 настоящих Правил, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году, подлежит сокращению.

В соответствии с пунктом 25 Правил в случае потребности субъекта Российской Федерации в уменьшении размера субсидии в текущем финансовом году размер субсидии подлежит сокращению на основании письменного обращения органа исполнительной власти.

Уровни софинансирования означают определённую пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объёмами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий.

Указанные Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объёмов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным государственным органом субъекта РФ Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, где стороны согласуют между собой уровни софинансирования, устанавливая в соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта РФ) на выполнение мероприятий региональной программы, и одновременно принимают на себя расходные обязательства в объёмах сумм бюджетных средств, указанных в соглашении.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что контролирующий орган доказал наличие в деянии заявителя вменённого нарушения, указанного в пункте 2 оспоренного представления. Контролирующий орган сделал правильный вывод, что перерасход средств федерального бюджета по указанному эпизоду составил 623345,84 руб.

В пунктах 3.1 Соглашений N 642/10-с и N 198/10-с установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по Соглашению стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Соглашения N 642/10-с и N 198/10-с и Правила предоставления и распределения субсидий содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, не использованных по состоянию на 1 января текущего года субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года, положения о принудительном возврате средств (путём взыскания) неиспользованных субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях или уменьшения размера средств, предусмотренных в бюджете субъекта, что соответствует положениям пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Условия Правил предоставления и распределения субсидий и Соглашений N 642/10-с и N 198/10-с устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Волгоградской области при расходовании бюджетных средств (уровень софинансирования). Принцип соблюдения пропорции между средствами бюджетов при софинансировании расходных обязательств Волгоградской области при исполнении спорных соглашений комитетом сельского хозяйства Волгоградской области нарушен.

Установленная соглашением пропорция средств бюджетов, следующая из объёмов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при реализации программных мероприятий.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объёма расходов в результате, эффективного проведения торгов, как указано заявителем по второму эпизоду, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета области, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета. При этом установленная соглашениями пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при осуществлении программных мероприятий.

Остаток только средств бюджета субъекта Российской Федерации свидетельствует о нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые израсходованы субъектом Российской Федерации в полном объёме с перерасходом, при этом бюджетные ассигнования субъекта Российской Федерации не реализованы в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соответственно при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и областного бюджетов Волгоградская область не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в нарушение условий Соглашений N 642/10-с и N 198/10-с и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств бюджета Волгоградской области.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о доказанности контролирующим органом нарушения обеспечения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного в соглашениях, при фактическом расходовании средств субсидии являющегося нарушением условия её предоставления.

В оспоренном представлении Управлением сделан правильный вывод о наличии в действиях комитета нарушений бюджетного законодательства. Оспоренное представление соответствует требованиям пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской, пункту 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092.

На основании представленных в материалы дела доказательств суд апелляционной инстанции считает, что у УФК по Волгоградской области имелись правовые снования для внесения в адрес комитета оспоренного представления.

Представление Управления направлено на предупреждение нарушения норм законодательства. Доказательство того, что оспоренное представление нарушает права и законные интересы комитета в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и возлагает на заявителя какие-либо обязанности в нарушение указанных требований закона, им не представлено.

Согласно статье 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый орган - Министерство финансов Российской Федерации принимает решение о применении бюджетных мер принуждения или решение об отказе в применении бюджетных мер принуждения по каждому нарушению, указанному в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения. Органы казначейства применяют бюджетные меры принуждения только в соответствии с решениями финансового органа об их применении.

Обжалуемое представление не является уведомлением о применении бюджетных мер принуждения.

Учитывая изложенное, в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных комитетом требований следует отказать.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции в полном объёме. Апелляционная коллегия считает необходимым принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 января 2019 года по делу N А12-34849/2018 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Отказать Комитету сельского хозяйства Волгоградской области в удовлетворении заявленных требований.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

С.Г. Веряскина С.М. Степура