Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2019 г. N 19АП-514/19

город Воронеж

29 апреля 2019 г.

Дело N А64-6282/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 апреля 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Капишниковой Т.И.,

судей Протасова А.И.,

Малиной Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ромашкиной С.А.,

в отсутствие надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания: Акционерного общества "Степное гнездо", Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 10.12.2018 по делу N А64-6282/2018 (судья Плахотников М.А.) по заявлению Акционерного общества "Степное гнездо" (ОГРН 1026801012281, ИНН 6817000320) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям (ОГРН 1086229000318, ИНН 6229060674) о признании недействительным предписания N02-17/26 от 15.06.2018,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Степное гнездо" (далее - АО "Степное гнездо", Общество) обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям (далее - Управление Россельхознадзора, административный орган, Управление) о признании предписания об устранении выявленных нарушений от 15.06.2018 N 02-17/26 недействительным.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 10.12.2018 заявленные требования удовлетворены в части. Признано незаконными и отменены пункты 2 и 3 требовательной части предписания Управления от 15.06.2018 N 02-17/26 об устранении выявленных нарушений, предписывающих:

"обеспечить наличие на линии ограждения административно - хозяйственной и производственной зон специализированных помещений - санпропускник с раздельными гардеробными для домашней (личной) и рабочей одежды, душевыми со сквозными проходами, а также бельевой для стирки, дезинфекции, сушки и глажки спецодежды, в срок - до 15.09.2018",

"обеспечить складирование помета в целях его обеззараживания на оборудованной для этих целей площадке с твердым покрытием, огороженного по периметру забором и оборудованным сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар, в срок - до 15.09.2018".

Считая принятый судебный акт незаконным и необоснованным, Управление обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Тамбовской области.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель указывает, что в предписаниях от 15.06.2018 и от 14.11.2017 идентично установлены правонарушения, а так же указаны ссылки на одни и те же пункты приказа, в связи с чем, по мнению Управления, невозможно утверждать, что незначительно разночтение в резолютивной части оспариваемого предписания и предписания от 14.11.2017 могло ввести в заблуждение АО "Степное гнездо" или еще каким-то образом нарушить его права. Указывает, что оспариваемым предписанием права и законные интересы Общества не нарушены и АО "Степное гнездо" обратившись в суд, злоупотребило своими правами.

Также в дополнении к апелляционной жалобе административный орган ссылается, что Управлением 23.10.2018 в отношении АО "Степное гнездо" проводилась внеплановая выездная проверка по исполнению оспариваемого предписания, согласно акту проверки N 02-17/62 установлен факт неисполнения оспариваемого предписания, но исключительно в той части, которая указана в предписании от 14.11.2017, в связи с чем, данной проверкой был подтвержден факт того, что права АО "Степное гнездо" выданным предписанием никак не нарушаются.

По мнению Управления Россельхознадзора поскольку в рассматриваемом деле оспариваемое предписание возлагает на сторону имущественную обязанность по приведению птицефабрики в соответствие с законодательством, при возмещении судебных издержек необходимо руководствоваться пропорциональным возмещением, установленным п.1 ст. 110 АПК РФ.

По сути, доводы апелляционной жалобы касаются только части решения, которой удовлетворены требования Общества.

Стороны о пересмотре решения суда первой инстанции в полном объеме не заявило, в связи с чем, исходя из положений ч. 5 ст. 268 АПК РФ, арбитражный суд проверяет законность и обоснованность решения Арбитражного суда Тамбовской области от 10.12.2018 лишь в обжалуемой части.

В представленном отзыве Общество возражает против доводов апелляционной жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

По мнению Общества, Управление при проведении проверки исполнения предписания вышло за рамки проверки его исполнения, о чём свидетельствует сравнение требовательной части ранее выданного предписания N 02-17/61 от 14.11.2017 и требовательной части повторно выданного предписания N 02-17/26 от 15.06.2018, а также фактом вменения требований, не предусмотренных действующим Приказом Минсельхоза РФ от 03.04.2006 N 104 "Об утверждении Ветеринарных правил содержания птиц па птицеводческих предприятиях закрытого типа (птицефабриках)".

В дополнении к отзыву на апелляционную жалобу Общество указало, что незаконные требования влекут значительные затраты на их исполнение и неблагоприятные последствия в виде административной ответственности за их неисполнение, чем нарушают права Общества.

В судебное заседание не явились представители сторон, извещенных надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы. В силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело было рассмотрено в отсутствие представителей сторон.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, по результатам мероприятия по ветеринарному контролю Управлением выдано АО "Степное гнездо" предписание от 14.11.2017 N 02-17/61 об устранении выявленных нарушений, согласно которому Обществу предписано в срок до 14.03.2018, в том числе:

4) обеспечить вход работникам персонала через бытовое помещение, по типу санитарный пропускник на производственных площадках;

7) оборудовать территорию пометохранилища с твердым покрытием, огороженную по периметру сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар.

Данное предписание получено АО "Степное гнездо" 14.11.2017, что подтверждается соответствующей отметкой о получении.

На основании распоряжения (приказа) от 31.05.2018 N 64/ВПТ Управлением в отношении АО "Степное гнездо" проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушений ветеринарного законодательства от 14.11.2017 N 02-17/61.

По итогам внеплановой проверки составлен акт от 15.06.2018 N 02-17/33, в котором отражено, что территория предприятия по периметру ограждена забором, выполненным из нержавеющей стали, при осмотре которого, установлено наличие пространства между проемами, что не обеспечивает защиту от несанкционированного проникновения на территорию диких животных и не обеспечивает требуемой биологической безопасности - нарушен п. 2.2. Ветеринарных правил содержания птиц на птицеводческих предприятиях закрытого типа (птицефабриках), утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 03.04.2006 N 104 (далее - Правила N 104).

Санитарный пропускник, отсутствует. Вход обслуживающего персонала на территорию производственных помещений, где содержится птица, осуществляется без прохождения гигиенического душа и мытья головы - нарушены п.2.3., п.4.3. Правил N 104.

Складирование помета осуществляется на необорудованной для этих целей площадке, территория пометохранилища не имеет твердого покрытия, огороженного по периметру сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар - нарушен п. 1.1, п. 2.2. Правила N 104

Тем самым, по мнению административного органа, установлен факт нарушения п. 1.1, 2.2, 2.3, 4.3 Правил N 104 и невыполнения в установленный срок АО "Степное гнездо" требований пункта N 1, пункта N 4 и пункта N 7 предписания от 14.11.2017 N 02-17/61.

По результатам проведенной проверки Обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 15.06.2018 N 02-17/26, согласно которому в целях устранение выявленного нарушения АО "Степное гнездо" предписано в срок до 15.09.2018:

1) обеспечить наличие по периметру птицеводческого предприятия ограждения, исключающего несанкционированные проникновения на территорию диких животных и обеспечивающего требуемую биологическую безопасность;

2) обеспечить наличие на линии ограждения административно-хозяйственной и производственной зон специализированных помещений - санпропускников с раздельными гардеробными для домашней (личной) и рабочей одежды, душевыми со сквозными проходами, а также бельевой для стирки, дезинфекции, сушки и глажки спецодежды;

3) обеспечить складирование помета в целях его обеззараживания на оборудованной для этих целей площадке с твердым покрытием, огороженной по периметру забором и оборудованной сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар (т. 1 л.д. 91-93).

Указанное предписание оспорено АО "Степное гнездо" в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области заявленные требования удовлетворены частично, признаны недействительными п. 2, 3 предписания от 15.06.2018.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены судебного акта исходя из следующего.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

По смыслу ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Предписание влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения. Лицо, обязанное исполнить указания, имеющие властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению и в какой срок.

Исполнимость является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому выдано предписание, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

В соответствии с п.п. 1.1 и 1.2 Ветеринарных правил содержания птиц на птицеводческих предприятиях закрытого типа (птицефабриках), утвержденных Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 03.04.2006 N 104 (далее - Правила N 104, Ветеринарные правила) настоящие ветеринарные правила устанавливают ветеринарные требования к содержанию птиц в организациях, осуществляющих выращивание или разведение птицы, в целях недопущения распространения заразных болезней птиц.

Положения настоящих правил обязательны для выполнения на территории Российской Федерации организациями, осуществляющими выращивание или разведение птицы.

Согласно п. 2.2 Ветеринарных правил при размещении объектов, связанных с содержанием, разведением птицы в организациях, осуществляющих выращивание или разведение птицы, владельцы должны соблюдать, помимо прочих, следующие требования:

- территория организации должна быть огорожена способом, обеспечивающим защиту от непреднамеренного проникновения на территорию организации;

- зону хранения и утилизации отходов производства, включая пометохранилище, площадку для компостирования, цех сушки помета, размещают на расстоянии не менее 300 метров от птицеводческих помещений в соответствии с розой ветров для данной местности так, чтобы большую часть теплого времени года они находились с подветренной стороны. Территория пометохранилища по периметру оборудуется сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар. Утилизация указанных стоков осуществляется по согласованию с государственной ветеринарной службой и службой экологического контроля.

Пунктом 4.3 Ветеринарных правил определено, что вход обслуживающему персоналу на территорию производственных помещений организации, где содержится птица, осуществляется через пропускник со сменой одежды и обуви на специальную (предназначенную для осуществления соответствующих производственных операций), прохождением гигиенического душа, мытьем головы.

Как следует из материалов дела, после осуществления проверки исполнения предписания от 14.11.2017 N 02-17/61 Управлением Россельхознадзора установлены факты неисполнения, в том числе, п.п. 4 и 7 указанного предписания, согласно которым ООО "Степное гнездо" предлагалось в срок до 14.03.2018:

4) обеспечить вход работникам персонала через бытовое помещение, по типу санитарный пропускник на производственных площадках (нарушен п. 4.3 Правил N 104);

7) оборудовать территорию пометохранилища с твердым покрытием, огороженную по периметру сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар (нарушен пункт 2.2 Правил N 104).

Согласно акту от 15.06.2018 N 02-17/33, составленному по результатам проверки исполнения предписания от 14.11.2017. N 02-17/61 административным органом, в том числе, было установлено, что:

* санитарный пропускник отсутствует, а вход обслуживающего персонала на территорию производственных помещений, где содержится птица, осуществляется без прохождения гигиенического душа и мытья головы;

* складирование помета осуществляется на необорудованной для этих целей площадке, территория пометохранилища не имеет твердого покрытия, огороженного по периметру сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар.

По результатам проведенной проверки должностным лицом Управление Россельхознадзора вынесло предписание от 15.06.2018 N 02-17/26, в котором указало на необходимость устранения вышеуказанных нарушений Ветеринарных правил в срок до 15.09.2018:

2) обеспечить наличие на линии ограждения административно-хозяйственной и производственной зон специализированных помещений- санпропускников с раздельными гардеробными для домашней (личной) и рабочей одежды, душевыми со сквозными проходами, а также бельевой для стирки, дезинфекции, сушки и глажки спецодежды;

3) обеспечить радирование помета в целях его обеззараживания на оборудованной для этих целей площадке с твердым покрытием, огороженной по периметру забором и оборудованной сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар.

Суд первой инстанции, проанализировав представленные доказательства, пришел к обоснованному выводу, что пункты 2 и 3 предписания от 15.06.2018 N 02-17/26 не соотносятся с пунктами 4 и 7 предписания от 14.11.2017 N 02-17/61, пункты 2 и 3 предписания от 15.06.2018 N 02-17/26 налагают на лицо, которому адресованы, обязанность по осуществлению дополнительных мер по устранению выявленных нарушений при том, что эти нарушения остались неизменными.

Так, вместо требования по обеспечению входа работникам персонала через бытовое помещение, по типу санитарный пропускник на производственных площадках АО "Степное гнездо" было предложено обеспечить наличие на линии ограждения административно-хозяйственной и производственной зон специализированных помещений - санпропускников с раздельными гардеробными для домашней (личной) и рабочей одежды, душевыми со сквозными проходами, а также бельевой для стирки, дезинфекции, сушки и глажки спецодежды; а вместо требования по оборудованию территории пометохранилища твердым покрытием, огороженную по периметру сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар - требование обеспечить радирование помета в целях его обеззараживания на оборудованной для этих целей площадке с твердым покрытием, огороженной по периметру забором и оборудованной сточными лотками с направлением стоков в приемный резервуар.

Кроме того, п. 3 предписания от 15.06.2018 N 02-17/26 и п. 7 предписания от 14.11.2017 N 02-17/61 АО "Степное гнездо" было предложено оборудовать территорию пометохранилища Общества твердым покрытием.

Вместе с тем, вменяемый в качестве нарушения п. 2.2 Ветеринарных правил такого требования не содержит. Ссылка административного органа в дополнениях к апелляционной жалобе на п.3.7 СанПин 2.1.7.1322-03, утвержденных Постановлением Минздрава РФ от 30.04.2003 N 80 не принимается арбитражным судом, поскольку в оспариваемом предписании ссылка на указанный нормативный акт отсутствует, в силу п. 1.3 указанного СаНПина он не распространяется на Общество. В связи с этим, у АО "Степное гнездо" отсутствовала обязанность по исполнению п. 3 предписания от 15.06.2018 N 02-17/26.

Представитель административного органа в судебном заседании суда апелляционной инстанции 27.03.2019 пояснил, что при проверке исполнения предписания от 15.06.2018 N 02-17/26 административный орган исходил из содержания предписания от 14.11.2017 N 02-17/61, признал технические ошибки в оспариваемом предписании, а также пояснил, что в дальнейшем Управлением не проверялись те обстоятельства на которые ошибочно указано в предписании от 15.06.2018 N 02-17/26.

Также суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела правомерно сделал вывод, что содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Возложение на виновную сторону по результатам проверки исполнения ранее выданного предписания дополнительных обязанностей по устранению уже выявленных нарушений не соотносится с понятием исполнимости предписания. Такое поведение административного органа противоречит принципу правовой определенности, поскольку подконтрольному субъекту не ясно, будут ли достаточными дополнительно предпринятые меры для полного устранения выявленных нарушений.

Неисполнимость предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным полностью, либо в части.

Довод Управления о том, что поскольку требования АО "Степное гнездо" удовлетворены частично, то расходы по оплате госпошлины подлежат распределению пропорционально не принят апелляционной коллегией по следующим основаниям.

Постановлением Президиума ВАС РФ от 13.11.2008 N 7959/08 разъяснено, что, поскольку гл. 24 АПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, вопрос о судебных расходах, понесенных заявителями и заинтересованными лицами, разрешается судом по правилам гл. 9 АПК РФ в отношении сторон по делам искового производства.

Вместе с тем, исходя из неимущественного характера требований к данной категории дел не могут применяться положения ч. 1 ст. 110 АПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

Аналогичный вывод содержится в п.п. 21,23 Постановления Президиума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлины при рассмотрении дел в арбитражных судах" и п. 42 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 5 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27.12.2017.

В связи с изложенным, поскольку в рамках настоящего дела рассматривался спор неимущественного характера (о признании недействительным ненормативного акта), и требования Общества удовлетворены частично, то судебные расходы по госпошлине правомерно отнесены на Управление в полном объеме.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 10.12.2018 по делу N А64-6282/2018 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.И. Капишникова

Судьи

А.И. Протасов Е.В. Малина