Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2019 г. N 15АП-3828/19

город Ростов-на-Дону

29 апреля 2019 г.

дело N А32-52877/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 апреля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

при участии:

от заявителя - Шматко С.М. по доверенности от 02.02.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.02.2019 по делу N А32-52877/2018 (судья Чесноков А.А.)

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 29.11.2018 N 1025-11-25-08 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и назначении наказания в виде штрафа в размере 160 000 руб.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 07.02.2019 постановление Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.11.2018 N 1025-11-25-08 о привлечении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признано незаконным и изменено в части назначения наказания в виде штрафа в размере 160 000 руб., сумма штрафа снижена до 100 000 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "РЖД" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что поводом для привлечения ОАО "РЖД" к административной ответственности послужило выявление факта не передачи в полном объеме проектной документации на реконструируемый объект в уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, что, по мнению административного органа, является нарушением требований ч.5 ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) и влечет ответственность, предусмотренную ч.1 ст.9.4 КоАП РФ. Диспозицией нормы ч.1 ст. 9.4. КоАП РФ охватывается нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий). Нормами ГрК РФ, нарушение которых влечет за собой ответственность по ч.1 ст.9.4 КоАП РФ, являются ч.6 ст.52 ГрК РФ и ч.4 ст.53 ГрК РФ, что подтверждается Перечнем типовых нарушений обязательных требований в сфере компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, размещенным на сайте www.gosnadzor.ru. Указанным перечнем к нарушениям, квалифицируемым по ч.1 ст.9.4 КоАП РФ, относятся: отклонения от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы (ч.6 ст.52 ГрК РФ); нарушения требований к порядку ведения исполнительной документации (журналы работ, акты освидетельствования скрытых работ и т.д.) (ч.4 ст.53 ГрК РФ); нарушения организационного порядка строительства (ч.6 ст.52 ГрК РФ); нарушения технологии строительства (ч.6 ст.52 ГрК РФ); осуществление строительного контроля на объекте капитального строительства с нарушением требований нормативных документов (ч.4 ст.53 ГрК РФ). При этом обществу вменяется оспариваемым постановлением нарушение требований ч.5 ст.52 ГрК РФ, что влечет за собой ответственность по ч.2 ст.9.5 ГрК РФ, т.е. нарушение в области порядка управления, что так же подтверждается Перечнем типовых нарушений обязательных требований в сфере компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Таким образом, административным органом была допущена неправильная квалификация допущенного обществом нарушения, что должно являться основанием для его отмены судом и прекращения производства по делу на основании п.1 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ.

В отзыве на апелляционную жалобу Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору указало на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в период с 14.09.2018 по 27.09.2018 на основании распоряжения от 29.08.2018 N 5381/р с целью выполнения п. 1 Программы проведения проверок по делу N 25-00922-48.1(1.7)-Р-24 административным органом проведена выездная проверка в отношении ОАО "Российские железные дороги" при реконструкции объекта капитального строительства "Реконструкция вокзала станции Сальск Северо-Кавказской ж.д.", расположенного по адресу: Ростовская область, г. Сальск, ул. Привокзальная, д. 1, в результате которой установлено, что обществом не передана в полном объеме проектная документация в уполномоченный орган на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти.

По результатам проведенной проверки должностным лицом управления 27.09.2018 составлен акт проверки N 851-11-25-18, в котором зафиксированы выявленные нарушения.

16.10.2018 года ввиду обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в отношении ОАО "Российские железные дороги" составлен протокол N 1025-11-25-08 об административном правонарушении в строительстве по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Постановлением от 29.11.2018 N 1025-11-25-08 ОАО "Российские железные дороги" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, обществу с учетом отягчающих обстоятельств назначено наказание в виде административного штрафа в размере 160000 рублей.

Не согласившись с вышеуказанным постановлением, заявитель обратился в арбитражный суд с данным заявлением.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" (далее также - органы государственного строительного надзора) извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы:

копия разрешения на строительство;

проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства;

копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий;

общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ;

положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Как следует из материалов дела предусмотренная частью 5 статьи 52 ГрК РФ документация была направлена обществом уполномоченному органу: 19.06.2018 исх N 26105-юг/03 - разрешение на строительство объекта капитального строительства "Реконструкция вокзала станции Сальск Северо-Кавказской ж.д." от 15.06.2018 N 61-57-1423-2018МС; 01.08.2018 исх. 7268/ДКРС МСК - извещение N1 от 23.07.2018, общий журнал работ, журнал сварочных работ, журнал бетонных работ, журнал по монтажу строительных конструкций; 17.10.2018 исх.N 10491/ДКРС МСК - извещение об устранении нарушений, проектная документация по титулу "Реконструкция вокзала станции Сальск" (л.д.18-27). Дата начала строительства указана в извещении - 15.06.2018.

Административным органом установлено, что обществом не передана в полном объеме проектная документация в уполномоченный орган на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти.

На основании изложенного, административный орган пришел к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с ч.1 ст. 9.4 КоАП РФ нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

При этом, частью 2 ст. 9.5 КоАП РФ предусмотрено, что нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

В данном случае обществом допущено нарушение ч.5 ст. 52 ГрК РФ, а именно общество заблаговременно, не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, не направило в уполномоченный орган извещение о начале строительства с приложениями.

Т.е. уполномоченным органом допущена неправильная квалификация правонарушения, вместо части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ошибочно вменена часть 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление N 5) разъяснено, что, несмотря на обязательность указания в протоколе об административном правонарушении наряду с другими сведениями, перечисленными в части 2 статьи 28.2 Кодекса, конкретной статьи Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица Кодекс относит к полномочиям судьи.

Если при рассмотрении дела об административном правонарушении будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) Кодекса, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.

В таком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.

Применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела состав правонарушения, имеет единый родовой объект посягательства, санкция части 2 статьи 9.5 Кодекса не превышает санкции, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 названного Кодекса, в связи с чем, не ухудшает положение привлеченного к ответственности лица. Переквалификация действий общества согласуется с положениями пункта 20 постановления N 5.

В пункте 14 постановления N 5 разъяснено, что по смыслу части 1 статьи 4.5 и пункта 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.

Учитывая, что неверная квалификация правонарушения не привела к принятию неправильного решения, в соответствии с абзацем 2 пункта 35 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" суд апелляционной инстанции считает необходимым исключить из мотивировочной части решения указание на наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного часть. 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Обстоятельств, подтверждающих доводы заявителя об отсутствии его вины в совершении вмененного правонарушения, из материалов дела не усматривается. Добровольное устранение нарушения до момента вынесения постановления по делу об административном правонарушении об обратном не свидетельствует.

Нарушений прав и законных интересов общества при производстве по делу об административном правонарушении управлением не допущено. Порядок производства по делу об административном правонарушении установлен в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Протокол об административном правонарушении составлен в пределах компетенции административного органа, установленной статьи 28.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оспариваемое постановление также вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судом также установлено, что правонарушение не может быть признано малозначительным, исходя из следующего.

Согласно требованиям пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В соответствии с абзацем 3 пункта 18.1 вышеуказанного Постановления в редакции от 20.11.2008, квалификация правонарушения как малозначительного имеет место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Поэтому административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав административного правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении общества к исполнению своих публично-правовых обязанностей в сфере соблюдения требований таможенного законодательства.

С учетом изложенных обстоятельств, освобождение общества от административной ответственности не будет оправдывать установленной законом цели, поскольку объявление лицу устного замечания не обеспечит адекватную защиту охраняемым отношениям.

Оценив характер и конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, роль правонарушителя, суд приходит к выводу о том, что рассматриваемое правонарушение несет существенную угрозу охраняемым общественным отношениям, в связи с чем отсутствуют основания для признания его малозначительным.

Вместе с тем, суд первой инстанции обоснованно снизил снизить размер назначенного заявителю административного штрафа в сумме 160 000 рублей до 100 000 рублей ввиду следующего.

По общим правилам назначения административного наказания, основанным на принципах справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности, административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ).

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ).

В данном случае мера административного взыскания в виде штрафа в размере 160 000 рублей не соответствует тяжести совершенного правонарушения и носит карательный, а не превентивный характер, не отвечает требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам.

Оценив представленные доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, учитывая характер и степень общественной опасности совершенного правонарушения в рассматриваемом деле, суд пришел к выводу, что превентивная цель административного производства будет достигнута и при снижении санкции.

Согласно п. 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ.

Суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств.

На основании вышеизложенного судом первой инстанции правомерно применено к обществу наказание в виде штрафа в размере 100 000 рублей, в связи с чем изменено постановление управления в данной части.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.02.2019 по делу N А32-52877/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова