Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2019 г. N 13АП-8389/19

г. Санкт-Петербург

29 апреля 2019 г.

Дело N А21-15858/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 29 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 апреля 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ракчеевой М.А.,

судей Желтянникова В.И., Жиляевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Нетрусовой Е.А.,

при участии:

от Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области: представителя Власкова К.Ю. (доверенность от 09.01.2019),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Балтик Экспо" (регистрационный номер 13АП-8389/2019) на определение Арбитражного суда Калининградской области от 28.02.2019 по делу N А21-15858/2018 (судья Любимова С.Ю.),

установил:

Открытое акционерное общество "Балтик Экспо", место нахождения: 236000, Калининград, Октябрьская ул., д. 3, лит. А, ОГРН 1023901641719, ИНН 3905021884 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным бездействия, допущенного сразу несколькими государственными органами и их должностными лицами, а именно правительством Калининградской области, место нахождения: 236007, Калининград, ул. Д. Донского, д. 1, ОГРН 1023900771300, ИНН 3905015665 (далее - Правительство области), в лице его председателя Алиханова Антона Андреевича, одновременно с этим являющегося губернатором Калининградской области, а также председателем комиссии по подготовке правил землепользования и застройки (далее - Правила) и по совместительству заместителем председателя Правительства области Гольдманом Гарри Митевичем и агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, место нахождения то же, что и у Правительства области, ОГРН 1023900999011, ИНН 3906006871 (далее - Агентство), и выразившегося в:

- ненадлежащем рассмотрении обращения Общества от 13.09.2018, поданного заявителем в адрес Агентства, главы городского округа "Город Калининград", а также городского совета депутатов Калининграда (далее - Совет депутатов) и перенаправленного председателем последнего в Правительство области, а также обращения от 31.10.2018, поданного Обществом впоследствии на имя Алиханова А.А. и Гольдмана Г.М.;

- незаконном отложении на неопределенный срок принятия по обращению Общества от 31.10.2018 мер, направленных на восстановление и защиту его нарушенных прав и законных интересов;

- нерассмотрению в порядке, предусмотренном статьями 31 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) о подготовке проекта Правил и внесении в них изменений, вопроса, касающегося отмены или изменения границ территориальных зон, проходящих по арендуемому Обществом земельному участку площадью 29 459 кв. м с кадастровым номером 39:15:140302:18, расположенному по адресу: Калининград, Октябрьская ул., д. З, лит. А, на соответствующей карте в составе Правил, утвержденных решением Совета депутатов от 25.12.2017 N 339, а также вопроса, связанного с внесением необходимых изменений в графическое изображение таких границ территориальных зон и в иные градостроительные документы, и как следствие, невнесению испрашиваемых изменений;

В целях восстановления своих нарушенных прав Общество просило обязать Правительство и Агентство рассмотреть его обращение от 31.10.2018 в установленном законом порядке и отменить или изменить границы территориальных зон, проходящих по используемому им участку, которые установлены на карте соответствующих зон, с внесением изменений в их графическое изображение и иные градостроительные документы.

Определением от 28.02.2019 производство по настоящему делу прекращено на основании пунктов 1 и 2 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Не согласившись с указанным судебным актом, Общество обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права и несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, просит отменить судебный акт и вынести мотивированное решение.

Как указывает податель жалобы, его воля изначально была направлена на оспаривание незаконного бездействия Правительства области, а значит, рассмотрение поданного им заявления должно производиться в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующей рассмотрение дел не только об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц, но также их решений и действий (бездействия); суд первой инстанции должен был проверить соблюдение заинтересованными лицами, привлеченными к участию в настоящем деле, процедуры рассмотрения поступивших к ним обращений; из содержания заявления Общества видно, что его права в экономической сфере деятельности были нарушены, что выразилось в невозможности продолжения им строительства международного конгрессно-выставочного центра Евразийского сотрудничества в Калининграде; позиция заинтересованных лиц относительно невозможности внесения изменений в Правила после их утверждения, поддержанная на данный момент судом первой инстанции, ошибочна и противоречит положениям статьи 33 ГрК РФ; в деле N 3А-63, рассмотренном Калининградским областным судом в сентябре 2018 года, предмет и основания спора, равно как и состав участвующих в нем лиц, были иными, в связи с чем у суда первой инстанции не имелось оснований принимать во внимание результаты его рассмотрения.

В отзыве на апелляционную жалобу Правительство просило оставить обжалуемый судебный акт без изменения, считая его законным и обоснованным, а также указало, что формулирование заявителем настоящих требований через оспаривание действий (бездействия) должностных лиц государственных органов Калининградской области не изменяет существа настоящего спора, возбуждение производства по которому направлено лишь на отмену (изменение) Правил; таким образом, фактически Общество в очередной раз ставит вопрос о законности нормативного правового акта в арбитражном суде, что не допустимо с учетом требований Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о подведомственности дел; более того, 28.03.2019 апелляционный суд оставил без изменения аналогичное определение суда первой инстанции от 25.01.2019 по делу N А21-13553/2018, производство по которому было прекращено по тем же основаниям, что и в настоящем деле.

В свою очередь, Агентство в отзыве на апелляционную жалобу поддержало позицию Правительства и указало, что Общество не привело каких-либо ссылок на нормы материального или процессуального права, которым бы не соответствовало обжалуемое определение; указание подателя жалобы на нерассмотрение его обращений от 13.09.2018 и 31.10.2018 является формальным, поскольку в действительности Общество преследует внесение изменений в Правила, являющиеся нормативным правовым актом; более того, обращение в арбитражный суд с настоящими требованиями свидетельствует о намерении заявителя пересмотреть вынесенный Калининградским областным судом по делу N 3а-63/2018 судебный акт, в рамках которого уже проверялись законность и обоснованность Правил; под видом оспаривания действий (бездействия) должностных лиц государственных органов не может быть изменена подведомственность настоящего дела.

В судебном заседании представитель Агентства пояснил, что в декабре 2018 года им был издан приказ об отклонении предложений Общества о внесении изменений в Правила на основании представленных рекомендаций названной комиссии, который в настоящее время оспаривается Обществом в суде общей юрисдикции.

Иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей в суд не направили, что в соответствии со статьей 266 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Обществу на праве собственности принадлежат здания выставочных комплекса и павильона площадью 3045,2 кв. м и 1927,8 кв. м с условными номерами 39-39-01/267/2009-160 и 39-39-01/231/2008-638 (в настоящее время кадастровые номера 39:15:140302:40 и 39:15:140302:52) соответственно, находящиеся по адресу: Калининград, Октябрьская ул., д. 3, лит. А, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 13.08.2009 и 12.09.2008 серии 39-АА N 731907 и 624769.

Указанные объекты расположены на земельном участке площадью 29 459 кв. м с кадастровым номером 39:15:140302:18, который на основании договора от 09.06.98 N 001764 был предоставлен Обществу в аренду и на котором в соответствии с договором от 07.11.2014 о совместной деятельности, заключенном Обществом с чехословацким акционерным обществом "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS a.s.", планировалось проведение реконструкции и строительства международного конгрессно-выставочного центра Евразийского сотрудничества, состоящего из выставочного комплекса, офисных помещений, многоярусной автомобильной парковки и инженерных сетей.

В марте 2015 года в целях размещения объектов инфраструктуры для подготовки и проведения чемпионата мира по футболу 2018 года в Калининградской области, в частности, улично-дорожной сети Октябрьского о-ва, обеспечивающей подъезд к стадиону, возведение которого предусмотрено Программой подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации (далее - Правительство РФ) от 20.06.2013 N 518, Правительство области на основании статьи 30 Федерального закона от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" приняло постановление от 25.03.2015 N 156 (далее - Постановление N 156) об изъятии для государственных нужд Калининградской области всего арендуемого Обществом земельного участка, находящегося в государственной неразграниченной собственности, вместе с расположенными на нем объектами недвижимости согласно приложению к данному постановлению, а именно зданиями с кадастровыми номерами 39:15:140302:40 и 39:15:140302:52, путем прекращения права аренды на спорный участок и выкупа находящегося на нем недвижимого имущества.

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 06.07.2016 N 225 утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград", которым, в пределах территории земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 установлены две функциональные зоны - зона смешанного функционального назначения, в которой разрешено помимо строительства общественно-деловых зданий и новое жилищное строительство, и зона улично-дорожной сети, необходимая для размещения объектов транспортной, инженерной инфраструктуры и строительства самой сети на территории Октябрьского о-ва.

В последующем в соответствии границами названных функциональных зон в рамках утвержденных решением Совета депутатов от 25.12.2017 N 339 (далее - Решение N 339) Правил были установлены границы территориальных зон, также проходящие по участку Общества.

С учетом проведенного зонирования спорной территории Правительство области постановлением от 22.05.2017 N 243 (далее - Постановление N 243) внесло изменения в постановление N 156 в части изымаемой под государственные нужды площади участка (вместо всей его территории изъятию подлежит лишь 8749 кв. м).

Обращаясь в суд с настоящими требованиями, Общество указало на следующие обстоятельства. По его мнению, поскольку в августе 2018 года, то есть после проведения упомянутого Чемпионата, срок действия Закона N 108-ФЗ истек, основания для изъятия спорного земельного участка у Общества ввиду отсутствия государственной нужды в этом закономерно отпали, а действие Постановления N 156 (в редакции Постановления N 243) прекратилось. Между тем до настоящего времени ранее принятые Правила продолжают оставаться в той редакции, в какой они были утверждены в спорный период, в течение которого на государственном уровне осуществлялись мероприятия по подготовке к указанному Чемпионату, включая изъятие участков, а установленные в их составе территориальные зоны продолжают сохраняться в соответствующих границах, проходящих по участку Общества, тогда как это препятствует нормальному осуществлению последним как его арендатором предпринимательской деятельности, связанной с реконструкцией и строительством международного конгрессно-выставочного центра Евразийского сотрудничества, а также сложившегося землепользования.

В связи с этим Общество дважды (в сентябре и октябре 2018 года) обращалось в адрес государственных органов: сначала в Агентство и Совет депутатов, а также к главе городского округа, а затем к должностным лицам Правительства (его председателю и заместителю), с требованием отменить границы территориальных зон, проходящие по спорному земельному участку с внесением соответствующих изменений в Решение N 339, в частности в графическое изображение таких границ, указывая на значительные убытки, которые оно терпит в связи с ограничением его прав посредством отнесения названного участка к существующим территориальным зонам, в пределах которых планируется строительство жилых домов ("еврейского квартала").

Поскольку требования Общества так и не были выполнены, оно обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, посчитав, что, обжалуя бездействие заинтересованных лиц, Общество фактически просит внести изменения в Решение N 339, тогда как оно является нормативным правовым актом, оспаривание которого не подведомственно арбитражному суду с учетом введения в действие Кодекса административного судопроизводства (далее - КАС РФ), а также приняв во внимание результаты рассмотрения дела N 3а-63/2018, прекратил производство по настоящему спору.

Апелляционный суд, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В силу пункта 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Согласно части 4 этой же статьи Кодекса комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Согласно статье 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом.

В силу пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание не только на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными, но также и на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Из содержания заявления Общества видно, что оно не согласно с результатом рассмотрения его заявлений от 13.09.2018 и от 31.10.2018 и сохранением границ территориальных зон после истечения срока действия Закона N 108-ФЗ и завершения проведения чемпионата мира по футболу 2018 года, в связи с чем в качестве бездействия просит признать незаконным непринятие мер по отмене или изменению границ территориальных зон и их графического изображения, а в качестве способа восстановления нарушенных прав просило отменить или изменить границы территориальных зон, проходящих по используемому им участку с внесением изменений в их графическое изображение на карте и иные градостроительные документы.

При таком положении суд первой инстанции, приняв во внимание, что Решение N 339, которым утверждены Правила, является по своей природе нормативным правовым актом, об изменении которого и просит Общество, пришел к правильному выводу о неподведомственности настоящего дела с учетом положений статьи 20 КАС РФ арбитражному суду и необходимости прекращения производства по нему в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Ссылку суда первой инстанции на то, что ранее заявитель уже обращался в Калининградский областной суд с требованиями о признании недействующими Правил в части графического изображения карты границ территориальных зон применительно к арендуемому им земельному участку с кадастровым номером 39:15:140302:18, как на основание для прекращения производства по делу нельзя признать правильной, поскольку основания и предмет заявленных требований по настоящему делу и в рамках дела делу N 3а-63/2018 не совпадают, что, однако, к принятию неправильного судебного акта не привело.

Учитывая изложенное, апелляционный суд полагает, что оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

определение Арбитражного суда Калининградской области от 28.02.2019 по делу N А21-15858/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Балтик Экспо" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

М.А. Ракчеева

Судьи

В.И. Желтянников Е.В. Жиляева