Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2019 г. N 20АП-460/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 15 августа 2019 г. N Ф10-3451/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

30 апреля 2019 г.

Дело N А23-4447/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23.04.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 30.04.2019.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Стахановой В.Н. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Овчинниковой И.В., при участии от заявителя - государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Городская клиническая больница N 2 "Сосновая роща" - Ревтова С.Т. (доверенность от 23.10.2018), ответчика - контрольно-счетной палаты Калужской области - Авдеевой Т.А. (доверенность от 20.08.2018), Александровой Л.И. (доверенность от 20.08.2018), Щербаковой О.Н. (доверенность от 20.08.2018), в отсутствие третьего лица - территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области, извещенного надлежащим образом, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 12.12.2018 по делу N А23-4447/2018 (судья Сахарова Л.В.),

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области "Городская клиническая больница N 2 "Сосновая роща" (г. Калуга, ОГРН 1024001343519, ИНН 4028004130) (далее по тексту - заявитель, учреждение, ГБУЗ КО "Городская клиническая больница N2 "Сосновая роща") обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительным представления контрольно-счетной палаты Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001190070, ИНН 4027052236) (далее по тексту - ответчик, контрольно-счетная палата) от 20.03.2018 N 04-008 в части восстановления в доход бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Калужской области 1 619 900 рублей, а также о возложении на заинтересованное лицо обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001340945, ИНН 4027005123).

Решением Арбитражного суда Калужской области от 12.12.2018 заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействительным представление контрольно-счетной палаты Калужской области от 20.03.2018 N 04-008 в части обязания государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Городская клиническая больница N2 "Сосновая роща" возвратить в территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калужской области денежные средства в размере 1 619 900 рублей, в том числе 629 800 рублей (2016 год) произведенных компенсационных выплат за работу с вредными и (или) опасными и иными условиями труда, 613 000 рублей (2016 - 2017 годы) произведенных отдельным работникам компенсационных выплат за вредные условия труда, 377 100 рублей (2016 год) предоставления и оплаты отдельным работникам учреждения дополнительных отпусков за работу с вредными и (или) опасными условиями труда.

В остальной части заявленных требований производство по делу прекращено.

В апелляционной жалобе контрольно-счетная палата Калужской области просит данное решение суда, как незаконное и необоснованное, отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей позиции ссылается на то, что в заявлении не указано, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым представлением и каким законам и иным нормативным правовым актам, по мнению заявителя, представление не соответствует. Указывает, что проверкой установлены случаи предоставления компенсационных выплат сотрудникам учреждения за работу во вредных и (или) опасных условиях труда без результатов специальной оценки условий труда. При расчете неправомерных компенсационных выплат за работу во вредных и (или) опасных условиях труда без результатов специальной оценки условий труда учитывались должности, по которым учреждение не предоставило карты аттестации или специальной оценки, которые подтвердили бы наличие оснований для установления указанных компенсационных выплат. Выводы контрольно-счетной палаты относительно случаев нарушений основаны на проверке соблюдения учреждением норм действующего законодательства, регулирующего вопросы компенсационных выплат и оплату дополнительных отпусков работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда путем изучения первичных документов учреждения, являющихся основанием для предоставления указанных гарантий и компенсаций.

В отзыве на апелляционную жалобу государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области "Городская клиническая больница N 2 "Сосновая роща", опровергая доводы жалобы, просит в ее удовлетворении отказать.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калужской области отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании приказа от 25.12.2017 N 65-А и распоряжения председателя контрольно-счетной палаты Калужской области от 10.01.2018 N 4-п в период с 15.01.2018 по 26.01.2018 была проведена проверка законности и результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Калужской области, полученных в 2016 - 2017 годах ГБУЗ КО "Городская клиническая больница N 2 "Сосновая роща".

Результаты проверки изложены в акте от 20.02.2018 N 04-002.

В ходе проверки установлены нарушения действующего законодательства по оплате труда сотрудников больницы, в частности, в акте отражено, что в 2016 году отдельным работникам больницы производились компенсационные выплаты за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, при отсутствии необходимости в установлении компенсации по результатам проведенной аттестации данных рабочих мест.

В результате, необоснованное расходование средств ОМС в 2016 году на выплату заработной платы составило 629 800 рублей (оплата труда - 483 700 рублей, начисления на выплаты по оплате труда 146 100 рублей).

Кроме того, в проверяемом периоде без результатов специальной оценки условий труда работников учреждения, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, отдельным работникам производились компенсационные выплаты за вредные условия.

Необоснованное расходование средств ОМС на вышеуказанные выплаты составило 613 000 рублей, а именно: 579 800 рублей - 2016 год (оплата труда - 445 300 рублей, начисления на выплаты по оплате труда 134 500 рублей); 33 200 рублей - 2017 год (оплата труда - 25 500 рублей, начисления на выплаты по оплате труда - 7 700 рублей).

С учетом этого контрольно-счетной палатой Калужской области сделан вывод о том, что учреждением допущено нарушение абзаца 16 статьи 219 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 1.2.1 приложения 1 Закона N 196-ОЗ, в части произведенных компенсационных выплат без результатов специальной оценки условий труда, что привело к неправомерным расходам за счет средств ОМС в общей сумме 1 242 800 рублей (1 209 600 рублей - 2016 год и 33 200 рублей - 2017 год).

Также указано, что в нарушение статьи 117 Трудового кодекса Российской Федерации отдельным работникам учреждения предоставляются дополнительные оплачиваемые отпуска за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, которые не были предусмотрены результатами аттестации данных рабочих мест.

В результате, необоснованные расходы по оплате труда (с начислениями на выплаты по оплате труда) в 2016 году за счет средств ОМС составили 377 100 рублей (оплата труда - 289 600 рублей, начисления на выплаты по оплате труда - 87 500 рублей).

С учетом результатов проверки заявителю вынесено представление от 20.03.2018 N 04-008.

В пункте 1 данного представления указано, в числе прочего, на то, что незаконное использование средств обязательного медицинского страхования составило 1 998 200 рублей (1 763 000 рублей - 2016 год, 235 200 рублей - 2017 год), в том числе: 629 800 рублей (2016 год) - нарушение абзаца 16 статьи 219 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 1.2.1 приложения 1 Закона N 196-ОЗ "б установлении системы оплаты труда работников государственных учреждений, подведомственных органу исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения" в части произведенных компенсационных выплат за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, при отсутствии необходимости в установлении компенсации по результатам проведенной аттестации данных рабочих мест; 613 000 рублей (579 800 рублей - 2016 год, 33 200 рублей - 2017 год) - нарушение абзаца 16 статьи 219 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 1.2.1 приложения 1 Закона N 196-ОЗ в части произведенных компенсационных выплат за вредные условия труда без результатов специальной оценки условий труда работников учреждения, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда; 377 100 рублей (2016 год) - нарушение статьи 117 Трудового кодекса Российской Федерации в части предоставления и оплаты отдельным работникам учреждения дополнительных отпусков за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, не предусмотренных результатами аттестации данных рабочих мест.

На основании статьи 18 Закона Калужской области от 28.10.2011 N 193-ОЗ "О контрольно-счётной палате Калужской области" заявителю предложено, в числе прочего, средства бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 1 998 200 рублей, использованные в 2016 - 2017 годах незаконно, в срок до 25.12.2018 восстановить в доход бюджета фонда.

Не согласившись с представлением контрольно-счетной палаты Калужской области от 20.03.2018 N 04-008 в части предложения восстановить в доход бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования средства в сумме 1 619 900 рублей (суммы по нарушениям, перечисленным в пункте 1 представления - 629 800 рублей + 613 000 рублей + 377 100 рублей), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области "Городская клиническая больница N 2 "Сосновая роща" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

По смыслу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также разъяснено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее по тексту - Закон N 6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Контрольно-счетная палата Калужской области осуществляет свои полномочия в соответствии с Законом N 6-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ), Законом Калужской области от 28.10.2011 N 193-ОЗ "О контрольно-счетной палате Калужской области" (далее по тексту - Закон N 193-ОЗ) и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статье 1 Закона N 193-ОЗ контрольно-счетная палата Калужской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Калужской области, образованным Законодательным Собранием Калужской области и подотчетным ему.

В силу положений статьи 9 Закона N 193-ОЗ и статьи 9 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, в полномочия которого, в частности, входят: контроль за исполнением областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Калужской области, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Частью 1 статьи 270.2 БК РФ предусмотрено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением, согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ, понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно статье 18 Закона N 193-ОЗ контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Калужской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Калужской области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Таким образом, как правомерно заключено судом первой инстанции, контрольно-счетная палата обладала необходимыми полномочиями для проведения контрольной проверки использования заявителем средств, выделенных из областного бюджета и из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, и вынесения соответствующего представления.

Суд первой инстанции также обоснованно посчитал, что представление контрольно-счетной палаты Калужской области отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Частью 2 статьи 10 БК РФ предусмотрено, что при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами (статья 11 БК РФ).

Судом первой инстанции обоснованно учтено, что приказом контрольно-счётной палаты от 04.12.2015 N 25-А утвержден Общий стандарт внешнего государственного финансового контроля контрольно-счетной палаты Калужской области СГА 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (Общего стандарта).

Требования к оформлению акта по результатам контрольного мероприятия предусмотрены разделом 5 Общего стандарта.

Согласно пункту 5.3.1. Общего стандарта (в редакции, действовавшей на момент проверки, 20.02.2018) к акту прилагаются перечень законов и иных нормативных правовых актов, исполнение которых проверено в ходе контрольного мероприятия, а также при необходимости таблицы, расчеты и иной справочно-цифровой материал, пронумерованный и подписанный составителями.

Пунктом 5.3.4. Общего стандарта предусмотрено, что при составлении акта должны соблюдаться следующие требования: объективность, краткость и ясность при изложении результатов контрольного мероприятия на объекте; четкость формулировок содержания выявленных нарушений и недостатков; логическая и хронологическая последовательность излагаемого материала; изложение фактических данных только на основе материалов, документов (ссылки на них обязательно указываются в тексте).

В пункте 5.2.1. Общего стандарта указано, что доказательства представляют собой достаточные фактические данные и достоверную информацию, которые подтверждают наличие выявленных нарушений и недостатков в формировании и использовании государственных средств и деятельности объектов контрольного мероприятия, а также обосновывают выводы и предложения (рекомендации) по результатам контрольного мероприятия.

Фактические данные и информацию сотрудники палаты собирают на основании письменных и устных запросов в формах: копий документов, представленных объектом контрольного мероприятия; подтверждающих документов, представленных третьей стороной; статистических данных, сравнений, расчетов и других материалов (пункт 5.2.2 Общего стандарта).

Согласно пункту 5.2.7. Общего стандарта доказательства и иные сведения, полученные в ходе проведения контрольного мероприятия, соответствующим образом фиксируются в актах и рабочей документации, являющихся основой для подготовки отчета о его результатах.

Судом установлено и следует из материалов дела, что по результатам проведенной проверки контрольно-счетной палатой составлен акт от 20.02.2018, в котором зафиксированы выявленные контрольным органом нарушения действующего законодательства по оплате труда сотрудников учреждения за счет средств ОМС.

Вместе с тем, проанализировав содержание пунктов 1, 2 раздела "Проверка законности и целевого расходования средств ОМС за 2016 - 2017 годы на оплату труда" акта от 20.02.2018, суд первой инстанции справедливо заключил, что сведения, содержащиеся в данном акте, не отвечают указанным выше требованиям Общего стандарта в связи с тем, что обозначенные в этом акте суммы расходов средств ОМС не подтверждены ссылками на конкретные фактические данные, материалы и документы проверки.

Ни из вводной, ни из описательной части акта не представляется возможным установить, какие документы представлялись учреждением при проведении проверки; какие были проанализированы членами рабочей группы и на основании каких из них комиссия пришла к окончательным выводам, а так же произвела расчет.

При этом, как справедливо учтено судом первой инстанции, в качестве приложения к акту документы проверки (таблицы, расчеты и иной справочно-цифровой материал, пронумерованный и подписанный составителями) также не указаны.

С учетом этого судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы контрольно-счетной палаты о том, что выводы, изложенные в акте, сделаны на основании приложенных к отзыву сводных таблиц классов условий труда, установленных по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда, сводных ведомостей результатов проведения специальной оценки условий труда, карточек-справок, поскольку отсутствие указанных сведений в акте проверки не позволяют сделать вывод о соответствии этих данных акта проверки фактическим обстоятельствам дела, а, следовательно, размер суммы, подлежащий восстановлению в бюджет ТФОМС в оспариваемой заявителем части, не представляется возможным признать обоснованным.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции справедливо посчитал, что представление контрольно-счетной палаты Калужской области от 20.03.2018 N 04-008 в оспариваемой части, которое основано на акте проверки от 20.02.2018, также не может быть признано законным и обоснованным, в связи чем правомерно удовлетворил заявленное требование о признании его в указанной части недействительным.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и опровергающих выводы суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 12.12.2018 по делу N А23-4447/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Калужской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Еремичева

Судьи

В.Н. Стаханова Е.Н. Тимашкова