Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2019 г. N 15АП-4286/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 августа 2019 г. N Ф08-6110/19 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

08 мая 2019 г.

дело N А32-49429/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 мая 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

при участии:

от заявителя - Ситнянского П.В. по доверенности от 01.01.2019, Чуприной И.В. по доверенности от 18.04.2019,

от заинтересованного лица - Кагановой И.А. по доверенности от 26.12.2018, Старчеус В.В. по доверенности от 09.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.01.2019 А32-49429/2018 (судья Погорелов И.А.),

по заявлению ООО "РН-Краснодарнефтегаз" (ИНН 2309095298, ОГРН 1052304983785)

к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "РН-Краснодарнефтегаз" (далее - заявитель, общество, ООО "РН-Краснодарнефтегаз") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (далее - заинтересованное лицо, административный орган, управление) о признании незаконным и отмене постановления от 15.11.2018 N 85-93-16 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30.01.2019 постановление Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 15.11.2018 N 85-93-16 о привлечении ООО "РН-Краснодарнефтегаз" к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 200 000 рублей признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что согласно п. 10 распоряжения от 09.06.2018 N 3809-р "Обязательные требования и (или) требования, установленные муниципальными правовыми актами, подлежащие проверке" проверка требовании Инструкции по производству маркшейдерских работ" РД 07-603-03, утвержденной Постановлением Госгортехнадзора России от 06.06.2003 N 73 (далее - инструкция), не предусмотрена. Однако при проведении плановой выездной проверки на основании распоряжения от 20.09.2018 N 5748-р проверка требований пунктов инструкции установлена п. 10 данного распоряжения. Так, в период с 10.10.2018 по 07.11.2018 была проведена плановая выездная проверка по контролю (надзору) за соблюдением юридическим лицом в процессе осуществления деятельности лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности - производство маркшейдерских работ, в процессе которой было выявлено нарушение п. 262 Инструкции, а именно: отсутствуют технические проекты на создание геодинамического полигона по наблюдению за деформационными процессами на земной поверхности по следующим месторождениям: Ключевое газонефтяное; Узун газонефтяное; Южно-Ключевое гаэонефтяное; Дыш газонефтяное. В соответствии с существующими требованиями организации - недропользователи должны осуществлять контроль за деформациями земной поверхности и деформациями объектов обустройства, относящихся к опасным объектам в соответствии с Законом РФ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Необходимость проведения подобных работ на территории эксплуатируемых месторождений углеводородов вытекает из Закона РФ "О недрах", согласно которому недропользователь обязан обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами. В соответствии со ст. 24 Закона РФ "О недрах" одним из основных требований по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, является проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон. В соответствии с Положением о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр (утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 22.05.2001 N 18) одной из основных функций службы главного маркшейдера является контроль за выполнением мероприятий по безопасному ведению горных работ в опасных зонах, охране зданий, сооружений и природных объектов от вредного влияния горных разработок, охране окружающей природной среды, а также ведение мониторинга состояния недр, включая процессы сдвижения горных пород и земной поверхности, геомеханических и геодинамических процессов при недропользовании в целях предотвращения вредного влияния горных разработок на горные выработки, объекты поверхности и окружающую природную среду. Наиболее детально вопросы обоснования, проектирования и функционирования геодинамических полигонов на месторождениях нефти и газа изложены в РД 07-603-03 Инструкция по производству маркшейдерских работ. Согласно п. 262 инструкции технический проект (программа) выполнения маркшейдерских работ включает обоснование и технические решения по созданию системы наблюдений (геодинамических полигонов) за геомеханическими, геодинамическими, а в необходимых случаях - за геокриологическими процессами. Таким образом, отдельный документ, такой как горно-геологическое обоснование, нормативными документами не предусмотрен. Горно-геологическое обоснование является частью технического проекта по созданию системы наблюдения (геодинамических полигонов). Недропользователь может сразу направить ГГО в составе проектной документации. Данная норма законом не регулируется и недропользователь самостоятельно принимает решение о направлении ГТО на рассмотрение в Ростехнадзор отдельно или в составе проектной документации. Если в горно-геологическом обосновании будут содержаться выводы о нецелесообразности создания геодинамического полигона, то данное ГТО не будет соответствовать ст. 24 Закона "О недрах" и не освобождает недропользователя от обязанности по разработке проектной документации по созданию геодинамического полигона. Пункт 263 Инструкции полностью посвящен перечню вопросов, которые должны быть отражены при подготовке горно-геологического обоснования системы наблюдений (геодинамических полигонов). Так, наряду с типовыми материалами (топогеодезическими, геолого-геофизическими, промысловыми) в рамках данного обоснования необходимо привести "...количественную оценку величин, характеризующих деформации массива горных пород и земной поверхности, скорости изменения этих величин". Кроме того, рекомендовано выявлять "...границы возможного проявления опасных геодинамических процессов...".

В п.п. 264-267 детально прописаны вопросы проектирования системы геодинамических наблюдений (полигона), а также базовые элементы регламента (густота наблюдательных пунктов, периодичность и длительность измерений) и формата итоговых материалов наблюдений. Таким образом, создание геодинамических полигонов на месторождениях нефти и газа является обязанностью недпропользователей, закрепленной в статье 24 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"; п. 262 РД 07-603-03 "Инструкции по производству маркшейдерских работ"; Положением о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр" (утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 22.05.2001 N 18).

В отзыве на апелляционную жалобу общество указало на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В дополнении к отзыву на апелляционную жалобу общество указало, что в соответствии с требованиями п. 253 - 255 Инструкции по производству маркшейдерских работ обществом в 2013 году был выполнен Технический проект на производство работ по наблюдениям за деформациями объектов нефтегазодобычи. Одним из объектов проводимых наблюдений в рамках реализации проекта является опасный производственный объект (ОПО) "Пункт подготовки нефти" "Ключевой", который расположен в границах Горячеключевской группы месторождений. В состав указанного ОПО входят, в том числе, резервуары вертикальные стальные сварные цилиндрические, предназначенные для сбора, хранения и подготовки сырой и товарной нефти, а также сбора и очистки воды перед ее закачкой в пласты. Согласно требованиям пункта 793 (ж) Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденных приказом Ростехнадзора от 12.03.2013 N 101, резервуары, находящиеся в эксплуатации, в обязательном порядке должны быть обеспечены схемой нивелирования основания. Во исполнение решений Технического проекта на производство работ по наблюдениям за деформациями объектов нефтегазодобычи обществом систематически в установленные сроки выполняется нивелирование окраин днища резервуаров. Результаты оформляются ведомостями, которые хранятся на объектах и передаются представителям Ростехнадзора при проверках опасных производственных объектов. Так как резервуары являются наземными объектами в составе разрабатываемых месторождений, то сдвижение земной поверхности (при условии её возникновения) неизбежно будет сказываться и на результатах нивелирования. Таким образом, выполнение нивелирования резервуаров является локальным геотехническим наблюдением за деформациями земной поверхности, с учётом ранее проведенного научного обоснования - Технического отчета N 2008-N21-1109-И, достаточно без создания геодинамического полигона. Согласно ст. 262 Инструкции технический проект (программа) выполнения комплекса маркшейдерских работ включает обоснование и технические решения по созданию системы наблюдений (геодинамических полигонов) за геомеханическими, геодинамическими, а в необходимых случаях - за геокриологическими процессами. Однако данная Инструкция не содержит указания на то, что разработка месторождения углеводородного сырья не допускается без создания геодинамического полигона. Подобных указаний не содержат также ни Положение о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр, ни Положение о лицензировании производства маркшейдерских работ. Вывод управления о наличии события правонарушения документально не обоснован и противоречит имеющимся в деле письменным доказательствам. Поскольку обществом ведётся необходимый мониторинг, имеются научно-аналитические исследования (технические отчёты), постольку факт вменяемого нарушения (событие) отсутствует.

В судебном заседании представители управления поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители общества не согласились с доводами апелляционной жалобы, просили решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 10.10.2018 по 07.11.2018 на основании распоряжения от 20.09.2018 N 5748-Р административным органом была проведена плановая выездная проверка по контролю (надзору) за соблюдением обществом в процессе осуществления деятельности лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности - производство маркшейдерских работ.

По итогам проверки были выявлены нарушения обязательных норм и правил, а именно отсутствие технических проектов на создание геодинамического полигона по наблюдению за деформационными процессами на земной поверхности по месторождениям Ключевое газонефтяное, Узун газонефтяное, Южно-Ключевое газонефтяное и Дыш газонефтяное.

08.11.2018 административным органом был составлен протокол об административном правонарушении N 85-93-16.

15.11.2018 административным органом было вынесено постановление о назначении административного наказания N 85-93-16, которым общество было привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов в виде наложения административного штрафа на юридических лиц от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 257 "О лицензировании производства маркшейдерских работ" лицензионными требованиями к лицензиату при осуществлении деятельности по производству маркшейдерских работ помимо указанных в пункте 4 настоящего Положения являются проведение маркшейдерских наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла горных работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон в соответствии с пунктом 5 части пятой статьи 24 Закона Российской Федерации "О недрах".

Постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 N 73 утверждена Инструкция по производству маркшейдерских работ (вместе с "РД 07-603-03...") (далее - инструкция).

В силу пункта 262 Инструкции технический проект (программа) выполнения комплекса маркшейдерских работ включает в себя обоснование и технические решения по созданию системы наблюдений (геодинамических полигонов) за геомеханическими, геодинамическими, а в необходимых случаях за геокриологическими процессами.

Технический проект производства маркшейдерско-геодезических работ ООО "РН-Краснодарнефтегаз" согласован в установленном порядке, что подтверждается соответствующим письмом от 14.07.2008 N 13-03-06/1966 Управления государственного горного и металлургического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Согласно пункту 7.1 Технического проекта производства маркшейдерско-геодезических работ ООО "РН-Краснодарнефтегаз" по каждому лицензионному участку проводятся научно-аналитические исследования на предмет необходимости создания геодинамического полигона. В случае положительного результата исследований составляются проекты наблюдений за состоянием горных отводов на каждый лицензионный участок. В случае отрицательного результата исследований составляется документ об отсутствии необходимости проведения геодинамических наблюдений на конкретном лицензионным участке с подробным обоснованием этого решения. Рекомендуется согласовывать результаты исследований с органами государственного горного надзора в составе годовой программы горных работ.

В Техническом отчете N 2008-N21-1109-И о выполнении комплекса работ по разработке горно-геологического обоснования о необходимости или об отсутствии необходимости создания системы геодинамических полигонов Горячеключеской группы месторождений нефти и газа указано, что в зависимости от ряда факторов (типа месторождения, размеров и глубины залегания продуктивных пластов, геолого-гидрогеологических условий, режима добычи, природных условий и др.) можно сделать с достаточной степенью вероятности прогноз поведения массива пород и деформаций земной поверхности. Определение масштаба этих явлений позволит принять решение о создании геодинамического полигона с последующим мониторингом природной среды или ограничиться локальным геотехническим контролем.

Заключение указанного научного обоснования - Технического отчета N 2008-N21-1109-И содержит следующий вывод: рассмотрение и анализ материалов по месторождениям Горячеключевской группы показало, что несмотря на неглубокое залегание продуктивных толщ и положение в структурном плане, который характеризуется переходной зоной от равнинной к предгорной зоне, среди месторождений этой группы больше всего удовлетворяют требованиям, предъявляемым к геодинамическим полигонам, это Нефтегорское и Хадыженское месторождения. Однако в настоящее время достаточно четких параметров, которые могли бы служить обоснованием для создания полигонов, нет.

В Техническом отчете N 2008-2162908/1253-И о выполнении комплекса работ по разработке горно-геологического обоснования о необходимости или об отсутствии необходимости создания системы геодинамических полигонов Ахтырской группы месторождений нефти и газа указано, что несмотря на значительную обработанность запасов многих месторождений, комплекс геолого-структурных, геодинамических, нефтепромысловых показателей и с учетом возможной доразведки на отдельных месторождениях требуется создание геодинамических полигонов, в первую очередь, на месторождениях: Абино-Украинском, Холмком и Зыбза-Глубокий Яр.

Работа по мониторингу за месторождениями и созданию необходимых геодинамических полигонов на месторождениях Абино-Украинском и Зыбза-Глубокий Яр обществом организована (протоколы от 11.02.2009 N 1, от 16.04.2010 N 1).

Кроме того, на основании распоряжения от 09.06.2018 N 3809-р административным органом была проведена внеплановая выездная проверка общества в период с 15.06.2018 по 21.06.2018.

По итогам проведенной проверки административным органом был составлен акт проверки от 21.06.2018 N 16-93-16, в котором зафиксировано отсутствие нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами (с указанием положений (нормативных) правовых актов).

Таким образом, в данном конкретном случае необходимость в технических проектах на создание геодинамических полигонов по наблюдению за деформационными процессами на земной поверхности по месторождениям Ключевое газонефтяное, Узун газонефтяное, Южно-Ключевое газонефтяное и Дыш газонефтяное (Горячеводская группа месторождений нефти и газа) отсутствует.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности, а также прав и законных интересов общества при производстве по делу об административном правонарушении административным органом не допущено, обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, судом не выявлено.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на момент рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания не истек.

В соответствии с пунктом 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Поскольку в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, заявленные требования правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.01.2019 по делу N А32-49429/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова