Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2019 г. N 20АП-2325/19

г. Тула

14 мая 2019 г.

Дело N А09-13084/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 мая 2019 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Большакова Д.В., Еремичевой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Овчинниковой И.В., рассмотрев в судебном заседании, апелляционную жалобу Брянской городской администрации на решение Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 по делу N А09-13084/2018 (судья Мишакин В.А.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Брянский молочный комбинат" (г. Брянск, ОГРН 1023201060233, ИНН 3232000207) к Брянской городской администрации (г. Брянск, ОГРН 1023202743574, ИНН 3201001909) о признании недействительным предписаний,

при участии в судебном заседании представителей:

от открытого акционерного общества "Брянский молочный комбинат": Попова А.А. (доверенность от 01.01.2019);

от Брянской городской администрации: Маслова Д.А. (доверенность от 13.12.2018 N 1/06-2290И);

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Брянский молочный комбинат" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд с заявлением к Брянской городской администрации (далее - администрация) о признании недействительными предписаний от 14.11.2018 N N 297-301, так как полагало, что выданные администрацией предписания не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Придя к выводу о наличии в совокупности условий, предусмотренных ст.ст. 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, признав оспариваемые предписания недействительными. При этом арбитражный суд исходил из факта выдачи оспариваемых предписаний с нарушением установленной Федеральным законом от 26.11.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) процедуры, указав на отсутствие у ответчика полномочий по выдаче предписаний по результатам проведенного им мероприятия по контролю. Кроме того, арбитражный суд также пришел к выводу о том, что спорные конструкции не могут рассматриваться как рекламные и, соответственно, у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи предписания, обязывающего заявителя демонтировать конструкции в связи с нарушением требований Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе).

Не согласившись с постановленным решением, администрация обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Свою позицию апеллянт обосновывает тем, что судом первой инстанции не применен закон, подлежащий применению (ч.ч. 9, 10, 21, 21.1, 21.2, 21.3 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", раздел 8 решения Брянского городского Совета народных депутатов от 26.09.2006 N 536 "О порядке установки рекламных конструкций на территории города Брянска", п.п. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 постановления Брянской городской администрации от 07.04.2016 N 1107-п "Об утверждении Порядка о демонтаже рекламных конструкций на территории города Брянска"), применен закон, не подлежащий применению (нормы Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"), неправильно истолкован закон (Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе").

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу указал, что при вынесении оспариваемых предписаний администрацией были нарушены нормы процессуального права, что влечет безусловную отмену ненормативного акта, в связи с чем следует оставить решение Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 без изменения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 14.11.2018 начальником отдела муниципального контроля Брянской городской администрации Цыганок Т.Н. вынесены однородные предписания в отношении 5 рекламных конструкций, установленных на территории заявителя, N N 297-301.

Данным предписанием на заявителя возложена обязанность демонтировать самовольно установленные рекламные конструкции в определенные сроки и сообщить об исполнении предписаний.

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в п. 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Оспариваемые предписания оцениваются арбитражным судом на момент их вынесения. При оценке вопроса о законности предписаний выяснению подлежит, в числе прочего, наличие у вынесшего это предписание органа полномочий и оснований для выдачи предписаний.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Законом N 294-ФЗ.

Законом N 294-ФЗ устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ч. 2 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).

Пунктом 4 ст. 2 Закона N 294-ФЗ определено, что муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Проверкой согласно п. 6 ст. 2 Закона N 294-ФЗ является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В ч. 3.1 ст. 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный Законом N 294-ФЗ, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов муниципального контроля контроль за соблюдением действующего законодательства в сфере распространения рекламы не приведен.

Таким образом, при осуществлении контрольных мероприятий администрация обязана была руководствоваться положениями Закона N 294-ФЗ, в соответствии со ст. 8.3 которого, при осуществлении контрольных мероприятий по вопросам размещения рекламных конструкций предусматривает возможность организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. При этом, по итогам такого мероприятия возможна выдача предупреждения, а не предписания.

Статья 8.3 Закона N 294-ФЗ регулирует вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относится наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы.

Частью 2 ст. 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно ч. 4 ст. 8.3 Закона N 294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий, указанных в ч. 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

Из ч. 5 ст. 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в ч. 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже проводится в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка. Иных оснований для выдачи предписаний, то есть по результатам проведения других мероприятий по контролю, в том числе перечисленных в ст. 8.3, Закон N 294-ФЗ не предусматривает.

Между тем из материалов дела следует и администрацией по существу не оспаривается, что в отношении заявителя проверка в порядке, предусмотренном Законом 294-ФЗ, не проводилась.

Вмененное нарушение было выявлено в ходе мониторинга территории города Брянск по состоянию средств наружной рекламы. При этом названное мероприятие осуществлялось в отсутствие каких-либо заданий и правовых обоснований, какой-либо документ, фиксирующий результаты проведенного мероприятия, не составлялся.

Таким образом, в рассматриваемом случае администрация, получив по итогам проведенного осмотра доказательства, свидетельствующие о наличии нарушений обязательных требований, могла реализовать свое право на проведение в отношении заявителя внеплановой проверки в предусмотренном Законом N 294-ФЗ порядке и только после ее проведения решить вопрос о выдаче предписания.

При этом, как верно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении, проведенные администрацией мероприятия по мониторингу территории города не являются проверкой в смысле, придаваемом этому понятию Законом N 294-ФЗ. Само по себе наличие у администрации полномочий на выдачу предписаний, не освобождает ее от обязанности соблюдения установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих ненормативных правовых актов. Иной подход исключает возможность реализации юридическим лицом предоставленных ему Законом N 294-ФЗ прав.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые предписания вынесены в отсутствие предусмотренных действующим законодательством оснований; не соответствуют положениям ч. 5 ст. 8.3, ст.ст. 17, 21 Закона N 294-ФЗ и, как следствие, нарушают права и законные интересы заявителя, что является самостоятельным основанием для признания предписаний недействительными.

Доводы администрации об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном применении положений действующего законодательства. Ссылка администрации в обоснование своей позиции на судебную практику не принимается апелляционным судом, поскольку приведенные в жалобе судебные акты не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

С учётом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции полагает, что правовая квалификация спорной конструкции в качестве рекламной не имеет правового значения, а с учётом допущенных административным органом нарушений является преждевременной.

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ во взаимной связи с подлежащими применению положениями действующего законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в рассматриваемом случае совокупности условий, предусмотренных ст.ст. 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемых предписаний недействительным и удовлетворения требования заявителя, о чем правомерно и обоснованно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, не свидетельствуют о нарушении им норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела.

При таких обстоятельствах, обжалуемое решение Арбитражного суда Брянской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса РФ от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 по делу N А09-13084/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Д.В. Большаков Н.В. Еремичева