Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2019 г. N 18АП-3554/19

г. Челябинск

14 мая 2019 г.

Дело N А76-22278/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 08 мая 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 мая 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Ивановой Н.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Частного профессионального образовательного учреждения "Челябинское летное училище гражданской авиации" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.02.2019 по делу N А76-22278/2018 (судья Белякович Е.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Частного профессионального образовательного учреждения "Челябинское летное училище гражданской авиации" - Матусевич А.И. (паспорт, решение N 8 от 02.10.2017);

Челябинской транспортной прокуратуры - Якубович Н.Н. (удостоверение).

Частное профессиональное образовательное учреждение "Челябинское летное училище гражданской авиации" (далее - учреждение, заявитель, ЧПОУ "ЧЛУГА") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением признании акта проверки от 06.04.2018 N Н179/2018 и предписания от 06.04.2018 N Н179/2018П Министерства образования и науки Челябинской области (далее - Министерство, заинтересованное лицо) недействительными.

Определением суда от 02.10.2018 к участию в деле привлечена Челябинская транспортная прокуратура (далее - прокуратура, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 05.02.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, общество (далее также податель жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что у Министерства отсутствовали основания для проведения проверки деятельности заявителя, поскольку образовательная деятельность прекращена учреждением с 04.02.2018. Полагает, что Министерством были совершены незаконные действия (мероприятия) по надзору и контролю за деятельностью заявителя, которая, фактически, в период проведения проверки не осуществлялась.

Апеллянт также не согласен с выводами суда первой инстанции о том, что оспоренный акт проверки не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию. Отмечает, что судом первой инстанции не определено соответствие оспариваемых акта проверки и предписания на предмет их соответствия требованиям закона, а также не дана правовая оценка действиям должностных лиц, незаконно проводивших проверку деятельности учреждения.

Министерством представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором заинтересованное лицо возражало против доводов апелляционной жалобы и требований заявителя.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал вышеизложенные доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель прокуратуры, в свою очередь, выступил с возражениями относительно доводов апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

От Министерства образования и науки Челябинской области в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором Министерство также не согласилось с доводами заявителя, просило оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путём размещения указанной информации на официальном сайте в сети Интернет, Министерство явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило. С учетом мнения явившихся лиц, в соответствии со статьями 123, 156, 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей Министерства.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 23.09.2015 учреждению Министерством выдана лицензия N 11725 на право реализации одной программы среднего профессионального образования по специальности 25.02.04 "Летная эксплуатация летательных аппаратов" с присвоением квалификации пилот, дополнительных профессиональных программ и дополнительных общеобразовательных общеразвивающих программ.

Решением Копейского городского суда Челябинской области от 28.09.2017 деятельность учреждения по осуществлению обучения специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала с присвоением квалификации "пилот" в отсутствие сертификата авиационного учебного центра признана незаконной: по реализации программ среднего профессионального образования с 26.06.2016, по реализации программ дополнительного профессионального образования, включенных в приложение к сертификату авиационного учебного центра от 28.08.2014 N 216 с 28.08.2016; училищу запрещена деятельность по осуществлению обучения специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала с присвоением квалификации "пилот" до получения сертификата авиационного учебного центра (л.д. 25-33).

На основании поступившего в министерство требования прокуратуры о проведении внеплановой проверки в отношении училища (л.д. 93-97) издан приказ от 05.04.2018 N 01/970 о проведении внеплановой документарной проверки заявителя (л.д. 98-99).

По результатам проведенной министерством в отношении училища внеплановой документарной проверки составлен акт проверки от 06.04.2018 N Н179/2018 (л.д.14), которым зафиксированы следующие нарушения:

- части 2 статьи 30, пунктов 3, 8 части 1 статьи 33, подпункта "д" пункта 2 части 2 статьи 29 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в части отсутствия размещения на официальном сайте образовательной организации ЧПОУ "ЧЛУГА" локального нормативного акта, регламентирующего порядок и основания перевода обучающихся - студентов - лиц, осваивающих программу среднего профессионального образования (в наличии локальный нормативный акт "Перевод и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся в Частном профессиональном образовательном учреждении "Челябинское летное училище гражданской авиации", регламентирующий порядок перевода "Слушателей", то есть лиц, осваивающих дополнительные профессиональные программы, не содержит сведений об утверждении директором учреждения),

- пункта 5 Порядка и условий осуществления перевода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по соответствующим образовательным программам, в случае прекращения деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, аннулирования лицензии, лишения организации государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе, истечения срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе, утвержденных приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14.08.2013 N 957, в части нарушения порядка издания распорядительного акта о прекращении деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность по программам среднего профессионального образования: приказ ЧПОУ ЧЛУГА от 15.01.2018 N 3 "О прекращении образовательной деятельности" фиксирует принятие решения о прекращении образовательной деятельности (являющейся основной целью деятельности в соответствии с пунктом 1.1 Устава ЧПОУ ЧЛУГА) при отсутствии указания принимающей организации (круга принимающих организаций), в которую будут переводиться обучающиеся, то есть приказ не определяет круг принимающих организаций, которые дали согласие на прием обучающихся в порядке перевода.

На основании данного акта проверки, заявителю выдано предписание от 06.04.2018, в соответствии с которым предписано принять меры к устранению выявленных нарушений требований законодательства об образовании, причин, способствующих их совершению, в срок до 01.10.2018, а также представить в Министерство отчет об исполнении предписания с приложением документов (копий документов), подтверждающих исполнение предписания, в срок до 01.10.2018 (л.д.16-18).

Не согласившись с вынесенным предписанием, а также актом проверки, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что оспоренное предписание выдано заявителю при наличии законных оснований. В части требований о признании недействительным акта проверки, суд первой инстанции прекратил производство по делу, ввиду невозможности оспаривания акта проверки в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложено на орган или лицо, принявший данный акт.

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования установлены положениями Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее- Закон об образовании) (часть 2 статьи 1).

В силу пункта 20 статьи 2 Закона об образовании организации, осуществляющие образовательную деятельность, - это образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение.

Согласно пункту 18 статьи 2 Закона об образовании под образовательной организацией понимается некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

В силу статьи 29 Закона об образовании образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно- телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети "Интернет". Образовательные организации обеспечивают открытость и доступность копий локальных нормативных актов, предусмотренных частью 2 статьи 30 названного Закона, правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, коллективного договора (подпункт "д" пункта 2 части 2 статьи 29).

Частью 3 рассматриваемой статьи установлено, что информация и документы, указанные в части 2 настоящей статьи, если они в соответствии с законодательством Российской Федерации не отнесены к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, подлежат размещению на официальном сайте образовательной организации в сети "Интернет" и обновлению в течение десяти рабочих дней со дня их создания, получения или внесения в них соответствующих изменений.

На основании частей 1, 2 статьи 30 Закона об образовании образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения (далее - локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном ее уставом. Образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

Статьей 34 Закона об образовании предусмотрено, что обучающимся предоставляются академические права на перевод в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу соответствующего уровня, в порядке, предусмотренном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

В соответствии с пунктом 5 Порядка N 957 при принятии решения о прекращении деятельности организации в соответствующем распорядительном акте учредителя организации указывается принимающая организация (круг принимающих организаций), в которую будут переводиться обучающиеся, предоставившие необходимые письменные согласия на перевод в принимающую организацию. О предстоящем переводе организация в случае прекращения своей деятельности обязана уведомить обучающихся и заказчиков образовательных услуг в письменной форме в течение пяти рабочих дней с момента издания распорядительного акта учредителя о прекращении деятельности организации, а также разместить указанное уведомление на своем официальном сайте в сети "Интернет". Данное уведомление должно содержать сроки предоставления письменных согласий обучающихся на перевод в принимающую организацию.

Как следует из материалов дела и акта проверки, Министерством установлен факт отсутствия на официальном сайте учреждения локального нормативного акта, регламентирующего порядок и основания перевода обучающихся - студентов - лиц, осваивающих программу среднего профессионального образования, а также нарушение порядка издания распорядительного акта о прекращении деятельности образовательной организации в части отсутствия информации о принимающей организации (круга принимающих организаций), в которую будут переводиться обучающиеся в учреждении.

В материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, свидетельствующие об отсутствии выявленных Министерством нарушений, вследствие чего оспоренное предписание об устранении вышеуказанных нарушений следует признать выданным при наличии на то законных оснований.

Доводы учреждения сводятся к незаконности проведения Министерством проверки, ввиду прекращения заявителем образовательной деятельности на основании приказов от 15.01.2018 N 3, от 04.02.2018 N 5 (л.д. 20-21) до проведения проверки.

Из материалов дела следует, что учреждением в действительности вынесены приказы о прекращении образовательной деятельности до получения сертификата авиационного учебного центра. Между тем, согласно пункту 8 Положения о Министерстве образования и науки Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 09.08.2004 N 410, министерство осуществляет государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Челябинской области (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 Закона об образовании) (подпункт 4), а также лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Челябинской области (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 Закона об образовании) (подпункт 5).

Как отмечалось ранее, к организациям, осуществляющим образовательную деятельность, относятся, в том числе, образовательные организации, коей является заявитель. Учреждение обладает лицензией от 23.09.2015 N 11725 на право реализации одной программы среднего профессионального образования по специальности 25.02.04 "Летная эксплуатация летательных аппаратов" с присвоением квалификации пилот, дополнительных профессиональных программ и дополнительных общеобразовательных общеразвивающих программ. Данная лицензия на момент проведения проверки не аннулирована и являлась действующей. Основным видом экономической деятельности заявителя, согласно сведениям, имеющимся в ЕГРЮЛ, является "образование профессиональное среднее". Таким образом, заявитель, являясь образовательной организацией, поднадзорен Министерству и последнее уполномочено проводить в отношении учреждения проверки в соответствии с Положением о Министерстве образования и науки Челябинской области, утвержденным постановлением Губернатора Челябинской области от 09.08.2004 N 410. То обстоятельство, что на момент проведения проверки осуществление непосредственно образовательного процесса учреждением прекращено, не свидетельствует о невозможности проведения проверки в отношении заявителя.

Кроме того, согласно части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее- Закон N 294-ФЗ), основанием для проведения проверки может служить, в том числе, приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки а рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Как следует из материалов дела, приказ Министерства о проведении внеплановой документарной проверки в отношении заявителя вынесен в связи с поступлением в Министерство обязательного к исполнению требования Челябинской транспортной прокуратуры о проведении проверки (л.д. 84-87). В свою очередь, данное требование вынесено прокуратурой, ввиду признания в судебном порядке незаконной деятельности заявителя по оказанию образовательных услуг в отсутствие сертификата авиационного учебного центра (решение Копейского городского суда Челябинской области по делу N 2-2181/2017 от 28.09.2017), а также выявленных нарушений в части порядка прекращения образовательной деятельности и реализации прав обучающихся лиц на перевод в иные образовательные учреждения.

На основании вышеизложенного, доводы учреждения о незаконности проведения проверки следует признать необоснованными.

Относительно доводов заявителя о необоснованности выводов суда первой инстанции о прекращении производства по делу в части требования о признании недействительным акта проверки N Н179/2018 от 06.04.2018, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономический деятельности.

Под ненормативным актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, понимается индивидуальный акт, адресованный одному или нескольким лицам, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, а также действия (бездействие), нарушающие права и охраняемые законом интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, носит властно-распорядительный характер.

Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, акты проверки не устанавливают, не изменяют и не отменяют права и обязанности общества, не влекут правовых последствий, а оформляют в предусмотренном законом порядке начало проведения процессуальных действий по установлению и выявлению всех обстоятельств по возбужденному делу, являются промежуточным документом для принятия государственными органами в дальнейшем итоговых решений. Акт проверки носит информационный характер, не устанавливает для заявителя обязательных для исполнения предписаний, не содержит указаний на совершение каких-либо действий, не препятствуют осуществлению предпринимательской или иной экономической деятельности заявителя.

Таким образом, акт проверки не является ненормативным правовым актом и не подлежит обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Учитывая изложенное, производство по делу в указанной части правомерно прекращено, в связи с не подведомственностью спора арбитражному суду. При этом, право заявителя на судебную защиту не нарушено, поскольку учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением по оспариванию предписания, вынесенного Министерством на основании спорного акта проверки.

Таким образом, оснований для удовлетворения требований заявителя не имелось, оспоренное предписание является законным и обоснованным.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении требований заявителя, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены обжалуемого судебного акта не имеется. Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.02.2019 по делу N А76-22278/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Частного профессионального образовательного учреждения "Челябинское летное училище гражданской авиации"- без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Н.А. Иванова Н.Г. Плаксина