Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2019 г. N 08АП-4108/19

город Омск

14 мая 2019 г.

Дело N А46-337/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 мая 2019 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Грязниковой А.С., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Бралиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-4108/2019) Администрации Омского муниципального района Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 22.02.2019 по делу N А46-337/2018 (судья Пермяков В.В.),

принятое по заявлению Администрации Омского муниципального района Омской области (ИНН 5528003601, ОГРН 1025501867962)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области (ИНН 5503023028, ОГРН 1025500755939)

о признании недействительным предупреждения от 24.11.2017 N 05-04/35-17,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - публичного акционерного общества "МРСК Сибири - Омскэнерго",

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации Омского муниципального района Омской области - не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области - Рудюк Татьяна Олеговна (удостоверение, по доверенности N 10-05/ТР от 21.01.2019 сроком действия до 31.12.2019);

от публичного акционерного общества "МРСК Сибири - Омскэнерго" - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Администрация Омского муниципального района Омской области (далее - Администрация, Администрация Омского района, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области (далее - Омское УФАС России, Управление, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) от 24.11.2017 N 05-04/35-17 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Определением Арбитражного суда Омской области от 16.01.2018 к участию в деле в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмет спора, привлечено публичное акционерное общество "МРСК Сибири - Омскэнерго" (далее - ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго", общество, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Омской области от 22.02.2019 по делу N А46-337/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация Омского муниципального района Омской области обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Омской области от 22.02.2019 по делу N А46-337/2018 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что факт нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) судом первой инстанции не установлен, поскольку действия (бездействие) органов местного самоуправления не привели и не могли привести к недопущению или устранению конкуренции, никаких не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующему субъекту не устанавливалось.

Заявитель утверждает, что в каждом конкретном случае антимонопольный орган обязан провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В предоставленных до начала судебного заседания отзывах Омское УФАС России и ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго" просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заявитель и третье лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, ходатайства об отложении судебного заседания не заявили, в связи с чем суд апелляционной инстанции в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей указанных лиц.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Омского УФАС России с доводами апелляционной жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзывы на нее, заслушав пояснения представителя заинтересованного лица, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, 01.09.2017 в Омское УФАС России поступило заявление ПАО "МРСК Сибири" в лице филиала ПАО "МРСК Сибири" Омскэнерго" от 01.09.2017 N 1.5/26-10/9618-исх (вх. Омского УФАС России N 7069) об отказе Администрации в подготовке и утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории, выраженном в ответе от 10.03.2017 N ИСХ 17/0140-1565 на заявления ПАО "МРСК Сибири", направленные письмами от 20.01.2017 N 1.5/08-18/376-исх, от 02.02.2017 N 1.5/08-18/836-исх., от 15.02.2017 N 1.5/08-18/1456-исх.

При рассмотрении заявления ПАО "МРСК Сибири" в лице филиала ПАО "МРСК Сибири" - Омскэнерго" от 01.09.2017 N 1.5/26-10/9618-исх (вх. Омского УФАС России N 7069) антимонопольным органом установлено, что решением Арбитражного суда Омской области от 30.06.2017 по делу N А46-5259/2017 отказ Администрации в подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, выраженный в ответе от 10.03.2017 N ИСХ 17/0140-1565 на заявления ПАО "МРСК Сибири", направленные письмами от 20.01.2017 N 1.5/08-18/376-исх, от 02.02.2017 N 1.5/08-18/836-исх, от 15.02.2017 N 1.5/08-18/1456-исх, признан незаконным.

На дату вынесения оспариваемого предупреждения антимонопольный орган располагал информацией, что схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории не подготовлена и не утверждена.

При таких обстоятельствах Омское УФАС России пришло к выводу, что действия Администрации, выразившиеся в отказе ПАО "МРСК Сибири" в подготовке и утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории, могли привести к ограничению, устранению конкуренции путем воспрепятствования осуществлению деятельности ПАО "МРСК Сибири" по технологическому присоединению энергопринимающих устройств к электрическим сетям ПАО "МРСК Сибири" и содержат в себе признаки нарушения, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с чем, по результатам рассмотрения заявления филиала ПАО "МРСК Сибири" - "Омскэнерго" от 01.09.2017 N 1.5/26-10/9618-исх (вх. Омского УФАС России от 01.09.2017 N 7069) в адрес Администрации в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции выдано предупреждение от 24.11.2017 N 05-04/35-17 о необходимости прекращения в течение 30 календарных дней со дня получения предупреждения совершения действий, выразившихся в необоснованном отказе в подготовке и утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории, выраженном в ответе от 10.03.2017 N ИСХ 17/0140-1565 на заявления ПАО "МРСК Сибири", направленные письмами от 20.01.2017 N 1.5/08-18/376-исх, от 02.02.2017 N 1.5/08-18/836-исх., от 15.02.2017 N 1.5/08-18/1456-исх, нарушающих пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем подготовки и утверждения схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории по вышеуказанным заявлениям ПАО "МРСК Сибири".

Полагая, что данный ненормативный акт не соответствует закону, нарушает права и законные интересы заявителя, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

22.02.2019 Арбитражным судом Омской области принято решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статьей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению его последствий.

Согласно части 2 указанной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Таким образом, предупреждение это акт, который предшествует вынесению решения соответствующего уполномоченного органа и не влечет каких-либо негативных последствий.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13 разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, также отмечено, что указанное предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.

Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде. Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

В рассматриваемом случае Омское УФАС России усмотрело в действиях (бездействии) заявителя признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которая запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Исходя из установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу о вынесении оспариваемого предупреждения Омским УФАС России в пределах предоставленных ему полномочий при наличии правовых оснований, предусмотренных законодательством о защите конкуренции.

Из обстоятельств дела следует, что возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства произошло ввиду нарушения Администрацией законодательства по своевременному принятию решения об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по заявлению заинтересованного лица. В настоящем случае заинтересованным лицом являлось ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго", действующее в интересах потребителей, заинтересованных в технологическом присоединении объектов строительства к объектам электроснабжения.

В силу части 1 статьи 26 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее по тексту - Федеральный закон N 35-ФЗ) технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам (далее - технологическое присоединение), осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Технологическое присоединение осуществляется на основании договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом.

Порядок технологического присоединения, в том числе объектов, принадлежащих сетевым организациям, урегулирован Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 (далее по тексту - Правила).

В свою очередь в силу пункта 3 Правил технологического присоединения, независимо от наличия или отсутствия технической возможности технологического присоединения на дату обращения заявителя сетевая организация обязана заключить договор с лицами, указанными в пунктах 12.1, 14 и 34 настоящих Правил, обратившимися в сетевую организацию с заявкой на технологическое присоединение энергопринимающих устройств, принадлежащих им на праве собственности или на ином предусмотренном законом основании (далее - заявка), а также выполнить в отношении энергопринимающих устройств таких лиц мероприятия по технологическому присоединению.

В соответствии с пунктом 6 Правил технологическое присоединение осуществляется на основании договора, заключаемого между сетевой организацией и юридическим или физическим лицом, в сроки, установленные настоящими Правилами.

Поскольку все заявители, для технологического присоединения которых, ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго" обратилось в Администрацию, относятся к категории заявителей, указанных в пункте 14 Правил технологического присоединения, заключение с ними договоров об осуществлении технологического присоединения и исполнение обязательств по ним, для Общества является обязательным.

В соответствии с действующим законодательством, порядку присоединения к объектам электроснабжения предшествует порядок размещения означенных объектов. Из обстоятельств дела следует, что в настоящем случае размещение объектов элек-троснабжения предполагается на земельных участках неразграниченной собственности. Поскольку в настоящем случае земельные участки предстоит образовать, и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такие земельные участки, подготовка и утверждение схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории предшествует обращению с заявлением предварительном согласовании предоставления земельного участка.

ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго" соблюден порядок, предусмотренный статьей 39.14 Земельным кодексом Российской Федерации, т.е. до подачи заявлений о предварительном согласовании предоставления земельных участков изначально направлены обращения о подготовке и утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организаций в границах муниципального района электро- и газоснабжения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, относится к вопросам местного значения.

Согласно статье 11.10 Земельным кодексом Российской Федерации схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера. Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства. Подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 39.2 Земельным кодексом Российской Федерации.

Федеральным законом от 03.07.2016 N 334-ФЗ в абзац третий пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" были внесены изменения, в соответствии с которыми с 01.01.2017 распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Как установлено в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции и не оспаривается сторонами, ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго" подавались заявления о предварительном согласовании предоставления земельных участков, в адрес Администрации направлялись обращения о подготовке и утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории.

Вместе с тем поступившее в адрес Администрации обращение о подготовке схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в установленный срок не было рассмотрено, что послужило основанием для обращения ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго" в антимонопольный орган, следствием которого явилось вынесение оспариваемого предупреждения.

Соглашаясь с выводами Омского УФАС России о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, запрет на совершение которых установлен статьёй 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции правомерно исходил из буквального толкования положений указанной статьи, не предусматривающей обязанности по доказыванию наступления негативных последствий совершаемых действий (бездействия).

Исходя из буквального содержания предупреждения, признаки нарушения Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренция установлены антимонопольным органом в связи с тем, что бездействие Администрации в подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории могли привести к ограничению, устранению конкуренции путем воспрепятствования осуществлению деятельности ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго" по технологическому присоединению энергопринимающих устройств к электрическим сетям ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго".

При формировании позиции по делу судом первой инстанции также принято во внимание установленное вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Омской области от 30.06.2017 по делу N А46-5259/2017 признание незаконным отказа Администрации в подготовке и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, выраженный в ответе от 10.03.2017 N ИСХ 17/0140-1565 на заявление ПАО "МРСК Сибири", направленные письмами от 20.01.2017 N 1.5/08-18/376-исх от 02.02.2017 N 1.5/08-18/836-исх., от 15.02.2017 N 1.5/08-18/1456-исх.

Оспаривая законность вынесенного в рамках рассмотрения данного дела решения суда первой инстанции, Администрация в апелляционной жалобе указывает, что признание незаконным отказа как такового не является обстоятельством, свидетельствующим о нарушении требований антимонопольного законодательства.

В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции считает необходимым указать на следующее.

В вынесенном судебном акте отсутствуют ссылки на выводы судебного акта по делу N А46-5259/2017, как имеющие преюдициальное значение для рассматриваемого спора. Вместе с тем установленные в рамках рассмотрения данного спора обстоятельства свидетельствуют именно о воспрепятствовании Администрации путем длительного не утверждения схем расположения земельных участков, необходимых в целях осуществления технологического присоединения энергопринимающих устройств к электрическим сетям ПАО "МРСК Сибири - Омскэнерго".

С учетом того, что именно воспрепятствование хозяйственной деятельности субъекта со стороны органа местного самоуправления, наличие которого однозначно усматривается из материалов рассматриваемого спора, указано в качестве одного из квалифицирующих признаков, установленных пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выдача Управлением оспариваемого предупреждения осуществлена антимонопольным органом при наличии достаточных оснований.

При этом подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о незаконности выданного предупреждения при отсутствии анализа состояния конкуренции на товарном рынке, как сформулированные без учета особенностей оспариваемого ненормативного акта, установленных антимонопольным законодательством.

В силу части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

В связи с чем, для выдачи предупреждения Администрации Омскому УФАС России достаточно было установить лишь признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. На стадии рассмотрения заявления не устанавливаются факт нарушения антимонопольного законодательства и конкретный нарушитель. Наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения, как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Таким образом, в случае выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в том числе по статье 15 Закона о защите конкуренции, действующие нормы материального права не требуют проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции не усматривает.

От уплаты государственной пошлины податель апелляционной жалобы освобожден.

На основании изложенного руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 22.02.2019 по делу N А46-337/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

А.С. Грязникова О.Ю. Рыжиков