Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2019 г. N 06АП-1877/19

г. Хабаровск

21 мая 2019 г.

Дело N А04-9128/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 мая 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мильчиной И.А.

судей Сапрыкиной Е.И., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щербак Д.А.

при участии в заседании:

от Государственного казенного учреждения управления автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор": Евсиков А.В., представитель по доверенности от 29.12.2018 N 4609;

от Управления Федерального казначейства по Амурской области: Кравченко Е.Н., представитель по доверенности от 15.03.2019 N 23-19-12/73;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения управления автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор"

на решение от 19.02.2019

по делу N А04-9128/2018

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Котляревским В.И.

по заявлению государственного казенного учреждения управления автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор"

к Управлению Федерального казначейства по Амурской области

о признании недействительным предписания, признании незаконными действий и акта проверки

третьи лица: акционерное общество "УСК МОСТ", акционерное общество "Дорожный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт "Иркутскгипродорнии" (АО "Иркутскгипродорнии"), Хабаровский филиал Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" (ФАУ "Главгосэкпертиза России"), Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Хабаровске

УСТАНОВИЛ:

государственное казенное учреждение управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" (далее - ГКУ "Амурупрадор", учреждение, ИНН 2801025890, ОГРН 1022800511458) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (далее - УФК по Амурской области, управление) с уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) требованиями о признании недействительным предписания от 01.10.2018 N 23-22-09/13-5873, о признании незаконными действий при проведении контрольных мероприятий и оформлении результатов проверки в части определения сметной стоимости работ по реконструкции автомобильной дороги "Зея-Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р. Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха, вывода о применении при расчете завышенных объемов работ и завышении сметной стоимости реконструкции при определении начальной (максимальной) цены контракта на сумму 15 389,56 рубля (в текущих ценах на 3 квартал 2013 года), вывода о применении при расчете завышенных объемов работ и завышении сметной стоимости реконструкции при определении начальной (максимальной) цены контракта на сумму 2 768 722,50 рубля (в текущих ценах на 3 квартал 2013 года); о признании незаконным акта выездной проверки от 29.08.2018.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: акционерное общество "УСК МОСТ" (далее - АО "УСК МОСТ"), акционерное общество "Дорожный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт "Иркутскгипродорнии" (АО "Иркутскгипродорнии"), Хабаровский филиал Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" (ФАУ "Главгосэкпертиза России"), Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Хабаровске.

Решением суда от 19.02.2019 отказано в удовлетворении требования о признании недействительным предписания от 01.10.2018 N 23-22-09/13-5873. В остальной части производство по делу прекращено.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, ГКУ "Амурупрадор" обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, с учетом дополнения, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает на нарушение судом пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, который необоснованно прекратил производство по делу в части требований о признании незаконными акта выездной проверки и действий УФК по Амурской области при проведении контрольных мероприятий и оформлении результатов проверки, нарушив при этом его право на судебную защиту. Считает, что в нарушение части 2 статьи 167 АПК РФ суд изменил требования заявителя, объединив два самостоятельных требования. В нарушение статьи 159 АПК РФ суд не разрешил ходатайство о привлечении к участию в деле Министерства финансов Амурской области (далее - Минфин Амурской области), располагающего доказательствами распределения денежных средств из областного бюджета и средств, поступивших в качестве субсидии из федерального бюджета. Полагает, что суд необоснованно без истребования и исследования доказательств по делу не рассмотрел его довод о принятии по результатам контрольного мероприятия (акта выездной проверки от 29.08.2018) двух решений, в частности оспариваемого предписания и решения о проведении внеплановой выездной проверки, назначенной приказом от 10.10.2018 N 369 (в редакции приказа от 23.11.2018 N 430). Предписание не могло выдаваться до окончания внеплановой выездной проверки. Выражает несогласие с выводом суда о правомерности использования контролирующим органом ведомости объемов работ, которая не имеет юридической силы, соответственно не подлежала проверке и использованию для определения сметной стоимости строительства (реконструкции) объекта капитального строительства. Считает вывод суда о том, что изменения в контракт в части увеличения объемов работ не вносились, в связи с чем не имеет значения объем фактически выполненных работ по устройству покрытия, противоречащим фактическим обстоятельствам дела. Поясняет, что принятие технического решения по устройству асфальтобетонного покрытия большей толщины без изменения сметной стоимости обусловлено естественным уплотнением грунта в период работ в 2015-2017 г.г. Настаивает, что размер вменяемого нарушения определен без учета доли софинансирования, определенной пунктом 2.2 Соглашения от 27.02.2017 N 108-108-084. При этом суд не дал оценки карточки счета, платежному поручению от 27.11.2017, которые, по его мнению, подтверждают факт, что полученные денежные средства являются не только федеральными. Указывает, что законодательно не установлена обязанность государственного заказчика проводить дополнительную проверку сметной документации, на которую получено положительное заключение.

Заявитель также приводит доводы о безусловных основаниях для отмены судебного акта, установленных пунктами 4, 7 части 4 статьи 270 АПК РФ. В нарушение статьи 184, части 1 статьи 151 АПК РФ суд не вынес самостоятельного определения о прекращении производства по делу. В нарушение статьи 51 АПК РФ суд не привлек к участию в деле в качестве третьих лиц Министерство транспорта и дорожного хозяйства Амурской области и Минфин Амурской области.

АО "УСК МОСТ" в отзыве на апелляционную жалобу поддержало позицию заявителя жалобы, считает обжалуемое решение незаконным и необоснованным.

ФАУ "Главгосэкпертиза России" заявило об отсутствии возражений на решение Арбитражного суда Амурской области, просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия представителя.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы не представили.

В заседании суда апелляционной инстанции, назначенном на 14.05.2019, изложенная в апелляционной жалобе, дополнении позиция ГКУ "Амурупрадор" поддержана его представителем.

Представитель УФК по Амурской области возражала относительно удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей в суд не обеспечили. Руководствуясь статьями 156, 266 АПК РФ, с учетом ходатайства ФАУ "Главгосэкпертиза России" о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, коллегия рассмотрела апелляционную жалобу без участия представителей.

Рассмотрев заявленное в ходе судебного разбирательства по апелляционной жалобе ходатайство ГКУ "Амурупрадор" о привлечении в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Минфин Амурской области, судебная коллегия отклонила его, учитывая положения части 3 статьи 266 АПК РФ, согласно которым в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила о привлечении к участию в деле третьих лиц, в отсутствие безусловных оснований для перехода к рассмотрению дела по правилам первой инстанции и оснований полагать, что судебный акт может повлиять на права и обязанности указанного лица.

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив в порядке статей 266 - 271 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 01.12.2014 между ГКУ "Амурупрадор" (Государственный заказчик) и ОАО "УСК МОСТ" (Генеральный подрядчик) заключен государственный контракт от 01.12.2014 N 4541, в соответствии с условиями которого Генеральный подрядчик принимает на себя обязательство по выполнению работ по реконструкции автомобильной дороги "Зея-Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р. Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха на 34 км в соответствии с проектно-сметной документацией, а Государственный заказчик обязуется осуществлять приемку выполненных работ и оплачивать их в соответствии с условиями настоящего Контракта.

УФК по Амурской области на основании приказа от 07.05.2018 N 195 "О проведении выездной проверки" проведена проверка ГКУ "Амурупрадор" по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

По результатам контрольных действий выявлено нарушений на общую сумму 38 524,64 рубля, в том числе: в нарушение пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 309, пункта 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), пунктов 4.5, 4.6, 7.1.5, 9.1.2 государственного контракта от 01.12.2014 N 4541, ГКУ "Амурупрадор" оплачены АО "УСК МОСТ" работы по позиции 25 и 26 акта выполненных работ (КС-2) от 23.11.17 N 2, сметная стоимость которых завышена на 15 389,56 рублей (в текущих ценах на 3 квартал 2013 года); в нарушение пункта 1 статьи 72 БК РФ, статей 309, 702, 720, пункта 1 статьи 743 ГК РФ, части 1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ, пунктов 4.5, 4.6, 7.1.5, 7.1.6,8.1.1, 9.1.2 государственного контракта от 01.12.2014 N 4541, ГКУ "Амурупрадор" оплачен АО "УСК МОСТ" завышенный (невыполненный) на 44 м2 объем работ по устройству асфальтобетонных покрытий дорожек и тротуаров однослойных из литой мелкозернистой асфальтобетонной смеси толщиной 3 см на сумму 23 135,08 рублей.

В ходе проведения проверки АО "УСК МОСТ" выполнены работы по устройству асфальтобетонных покрытий дорожек и тротуаров однослойных из литой мелкозернистой асфальтобетонной смеси толщиной 3 см в объеме 44 м2, нарушение устранено.

При проверке также установлено, что ГКУ "Амурупрадор" в рамках исполнения государственного контракта приняты и оплачены АО "УСК МОСТ" (акты выполненных работ (КС-2) от 27.03.2015 N 2, от 27.04.2015 N 2, платежные поручения от 10.04.2015 N 187162, от 06.05.2015 N 251677) работы по перевозке грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза) исходя из объема работ 32008,0 м3, предусмотренного локальным сметным расчетом N 02-02-07, превышающего в 10 раз объем работ, предусмотренный ведомостью объемов строительных работ - 3208,0 м3.

В связи с применением при расчете завышенных объемов работ, завышение сметной стоимости строительства при определении НМЦК по государственному контракту составило 2 768 722,50 рубля с прочими затратами и НДС в текущих ценах на 3 квартал 2013 года.

По результатам выездной проверки составлен акт от 29.08.2018.

В соответствии с предписанием от 01.10.2018 N 23-22-09/13-5873 в связи с установленным нарушением ГКУ "Амурупрадор" указано принять меры к возврату средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета (субсидии), в сумме 15 389,56 рубля в доход соответствующего бюджета, с целью перечисления их в доход федерального бюджета не основании Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)" бюджетам субъектов Российской Федерации, являющихся приложением N 4 подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848, в течение 30 календарных дней со дня получения предписания.

Не согласившись с актом проверки, действиями управления, а также предписанием, учреждение обратилось с соответствующим заявлением об оспаривании их законности в арбитражный суд.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу подпункта "а" пункта 6 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет, в том числе, полномочия по контролю: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий.

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (пункт 1 статьи 306.1 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд в соответствии с пунктом 1 статьи 72 БК РФ осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Согласно статье 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

В соответствии с частью 1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: 1) приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее - отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 2) оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 3) взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 настоящего Федерального закона, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта

Судебной коллегией установлено, что согласно акту проверки от 29.08.2018, сметный расчет предусматривал выполнение работ по устройству покрытия толщиной 4 см из горячих асфальтобетонных смесей плотных мелкозернистых типа АБВ, плотность каменных материалов 2,5-2,9 т/м куб. в количестве 134 м2. Расчет указанного объема произведен исходя из общего объема работ, предусмотренного пунктом 5.3.5.1 ведомости объема работ, в количестве 268/32 м2 /т (268/1000*0,5 = 0,134 м2), то есть исходя из площади покрытия 268 м2.

Локальным сметным расчетом установлено на каждые 0,5 см изменения толщины покрытия добавлять или исключать к расценке 27-06-020-01 в количестве 234 м2 покрытия (468/1000*0,5=0,234 м2), то есть исходя из площади покрытия 468 м2.

Исходя из общего объема работ, предусмотренного пунктом 5.3.5.1 ведомости объема работ, в количестве 268/32 м2 /т, следовало добавлять или исключать к расценке 27-06-020-01 в количестве 134 м2 покрытия.

Таким образом, в локальном сметном расчете N 02-02-12 по пунктам 58, 59 раздела 4 "Дорожная одежда облегченного типа" на 200 м завышен объем при добавлении или исключении к расценке ТЕР27-06-020-01 на каждые 0,5 см изменения толщины покрытия (2*(0,234-0,134)=0,2), то есть площадь покрытия составляет 268 м2, а добавки изменения толщины взяты к площади 468 м2.

Согласно выполненной ведомости пересчета дорожной одежды облегченного типа на примыкании по типу З-Г-2 на ПК41+0,3, второй пусковой комплекс применение завышенных коэффициентов привело к завышению сметной стоимости при определении начальной (максимальной) цены контракта на 15 389,56 рубля с прочими затратами и НДС в текущих ценах на 3 квартал 2013 года.

Государственным контрактом от 01.12.2014 N 4541 в пунктах 4.5, 4.6 установлены правила оплаты выполненных работ, пунктами 7.1.5, 9.1.2 обязанность Государственного заказчика производить приемку выполненных работ, а также приемку законченных конструкций в порядке, предусмотренном СНиП 3.06.03-85, ВСН 19-89, стоимость выполненных работ рассчитывается на основании расценок, учтенных сметой, прошедшей экспертизу в ценах 2000 года, индекса-дефлятора соответствующего году проведения работ и коэффициента снижения, указанных в протоколе Контрактной цены.

ГКУ "Амурупрадор" оплачены АО "УСК МОСТ" работы по позиции 25 и 26 акта выполненных работ (КС-2) от 23.11.17 N 2, сметная стоимость которых завышена на 15 389,56 рубля (в текущих ценах на 3 квартал 2013 года).

Осуществление государственным заказчиком неподтвержденных расходов бюджетных средств, выразившихся в завышении начальной (максимальной) цены контракта и перечислении генеральному подрядчику денежных средств по завышенным (невыполненным) объемам работ свидетельствует о необеспечении ГКУ "Амурупрадор" эффективности использования бюджетных ассигнований, что расценивается как неправомерное использование бюджетных средств.

Учитывая, что в материалах дела имеются доказательства необоснованного использования бюджетных денежных средств заявителем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соответствии оспариваемого предписания требованиям действующего бюджетного законодательства и отказал в удовлетворении заявленного требования в указанной части.

Подлежит отклонению как нормативно не подтвержденный довод жалобы о том, что оспариваемое в рамках настоящего дела предписание не могло выдаваться до окончания внеплановой выездной проверки, назначенной приказом от 10.10.2018 N 369 (в редакции приказа от 23.11.2018 N 430).

Пунктом 1 статьи 270.2 БК РФ, подпунктом "г" пункта 10 Правил N 1092, пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, предусмотрено, что при установлении нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должностные лица названного органа составляют и выдают представления и (или) предписания.

Предписание от 01.10.2018 N 23-22-09/13-5873 об устранении нарушения бюджетного законодательства вынесено по результатам проверки, проведенной УФК по Амурской области на основании приказа от 07.05.2018 N 195 и оформленной актом от 29.08.2018, в котором также зафиксировано указанное в предписании нарушение бюджетного законодательства.

Довод заявителя жалобы, что контролирующим органом неправомерно использованы ведомости объемов работ при проведении проверки, не принимается во внимание судебной коллегией.

В соответствии с пунктом 4.1 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1, основанием для составления локальных сметных расчетов на отдельные виды строительных и монтажных работ являются, в числе прочих объемы и виды работ, принятые из ведомостей строительных и монтажных работ, определяемых по проектным материалам.

На момент осуществления расходования средств федерального бюджета (оплата позиций 25 и 26 акта выполненных работ (КС-2) от 23.11.2017 N 2) законодательством, в частности подпунктом б(1)) пункта 8 постановления Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета" в перечне документов для проведения проверки сметной стоимости строительства, реконструкции объектов капитального строительства был предусмотрен документ "ведомости объемов работ, учтенных в сметных расчетах", в связи с чем управление при проверке использования средств федерального бюджета вправе было использовать данные ведомости.

Судебной коллегией отклоняется как несостоятельный довод учреждения об отсутствии у него обязанности проводить дополнительную проверку сметной документации, на которую получено положительное заключение.

Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации).

В соответствии с пунктом 6.2 Методических рекомендаций, если строительство, реконструкцию или техническое перевооружение (если такое перевооружение связано со строительством или реконструкцией объекта капитального строительства) объекта капитального строительства планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, то вне зависимости от обязательности проведения государственной экспертизы проектной документации проводится проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объекта капитального строительства в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета".

В силу пункта 1.1 настоящие Методические рекомендации разработаны в целях оказания помощи заказчикам, уполномоченным органам, уполномоченным учреждениям в определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с положениями Закона N 44-ФЗ.

Судом первой инстанции обоснованно отклонен со ссылкой на подпункт "б" пункта 1 части 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ, с учетом пункта 3.3 государственного контракта от 01.12.2014 N 4541 довод учреждения, повторно заявленный в апелляционной жалобе, о том, что при исполнении контракта оно не имело права требовать от подрядчика уменьшения цены контракта.

Не имеет правового значения факт не проведения управлением контрольных замеров, поскольку оплата увеличения толщины покрытия должна соответствовать площади покрытия и не может превышать площадь покрытия. Соответственно, оплата увеличения толщины покрытия в размере, превышающем площадь покрытия, свидетельствует о неправомерном расходовании средств федерального бюджета.

Подлежит отклонению как документально неподтвержденный довод заявителя о том, что размер вменяемого нарушения определен без учета доли софинансирования.

Материалами дела подтверждается, что оплата по государственному контракту от 01.12.2014 N 4541 осуществлялась ГКУ "Амурупрадор" на основании акта выполненных работ (КС-2) от 23.11.2017 N 2, по платежному поручению от 27.11.2017 N 1771 на сумму 79 600 266 рублей без ссылки на соответствующий бюджет. Не содержит таких указаний и карточка счета 302/31 за 23.11.2017-30.11.2017, на которую ссылается заявитель в подтверждение довода о том, что денежные средства, перечисленные государственному заказчику, являются также и областными.

Пунктом 14 Правил N 1092 предусмотрено, что документы, материалы и информация, необходимые для проведения контрольных мероприятий, представляются в подлиннике и (или) копиях, заверенных объектами контроля в установленном порядке.

В материалах дела отсутствуют доказательства, что в ходе проверки, а также при рассмотрении результатов контрольного мероприятия в отношении учреждения контрольной комиссией управления заявителем представлялись доказательства того, что оплата выполненных работ производилась из различных бюджетов.

Также судебной коллегией учтено отсутствие сведений относительно наличия требований по возврату указанных средств со стороны областного бюджета.

Ссылка заявителя жалобы об отсутствии у управления полномочия на выдачу предписания после проведения закупки, а также на проверку обоснования начальной (максимальной) цены контракта, судебной коллегией отклоняется, поскольку целью спорной проверки являлось установление правомерности расходования средств федерального бюджета государственным заказчиком.

В силу подпункта "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Подпунктом б пункта 68 Правил N 1069 предусмотрено полномочие Федерального казначейства (его территориального органа) по направлению предписания, содержащего обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов.

В отношении доводов апелляционной жалобы относительно необоснованного прекращения судом производства по делу судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно материалам дела наряду с актом выездной проверки от 29.08.2018, учреждение просило признать незаконными действия УФК по Амурской области при проведении контрольных мероприятий и оформлении результатов проверки в части: определения сметной стоимости работ по реконструкции автомобильной дороги "Зея-Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р. Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха; вывода о применении при расчете завышенных объемов работ и завышении сметной стоимости реконструкции при определении начальной (максимальной) цены контракта на сумму 15 389,56 рубля (в текущих ценах на 3 квартал 2013 года); вывода о применении при расчете завышенных объемов работ и завышении сметной стоимости реконструкции при определении начальной (максимальной) цены контракта на сумму 2 768 722,50 рубля (в текущих ценах на 3 квартал 2013 года).

Прекращая производство по делу, суд пришел к выводу, что учреждением фактически оспаривается акт выездной проверки от 29.08.2018 в части выводов о фактах завышения (невыполнения) объемов работ, с которыми оно не согласно.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Согласно статье 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Главой 24 АПК РФ определен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

По смыслу содержащихся в указанной главе Кодекса норм в судебном порядке может быть обжалован акт уполномоченного органа, содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, незаконно возлагающий на юридическое лицо какие-либо обязанности и влекущий правовые последствия. Арбитражный суд должен определить характер спора и его субъектный состав.

Отклоняя доводы жалобы об объединении судом двух самостоятельных требований, поскольку заявителем оспаривались действия контролирующего органа, а не сам акт, суд апелляционной инстанции исходит из того, что из существа заявленных требований, в том числе, уточненных в порядке статьи 49 АПК РФ, следует, что фактически оспариваются действия должностных лиц контролирующего органа, результатом которых явился вышеуказанный акт выездной проверки от 29.08.2018, то есть заявитель оспаривает действия, отраженные в самом акте, который не является ненормативным правовым актом.

Под ненормативным актом понимаются документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя, тогда как оспариваемый акт от 29.08.2018, действия по которому повлекли выявление нарушений бюджетного законодательства, не является ненормативным актом, а представляет собой способ фиксации обстоятельств и доказательств и не устанавливает каких-либо обязательств в отношении ГКУ "Амурупрадор".

Приняв во внимание вышеуказанные обстоятельства, суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в части требований об оспаривании акта проверки и действий.

Довод учреждения о том, что суд первой инстанции не вынес определение о прекращении производства по делу в виде отдельного судебного акта, не свидетельствует о нарушении процессуальных норм, влекущих отмену судебного акта по безусловным основаниям (часть 4 статьи 270 АПК РФ).

При этом суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что мотивировочная часть решения суда первой инстанции от 19.02.2019 содержит в себе указание мотивов, по которым суд прекратил производство по делу в части требований об оспаривании акта проверки и действий должностных лиц контролирующего органа. Кроме того, это не создало препятствий заявителю обжаловать несогласие в этой части с выводом суда в апелляционном порядке.

В ходе судебного разбирательства по апелляционной жалобе нашел подтверждение довод жалобы, что при рассмотрении дела суд первой инстанции не разрешил ходатайство о привлечении в качестве третьего лица Минфин Амурской области.

Однако данное нарушение не привело к принятию неправильного решения и оснований для отмены судебного акта по мотиву нарушения норм процессуального права в силу части 3 статьи 270 АПК РФ не имеется.

Вопрос о привлечении третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, решается судом исходя из требований, содержащихся в части 1 статьи 51 АПК РФ, согласно которой третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

В соответствии с правовой позицией, приведенной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 02.07.1998 N 20-П, от 10.12.1998 N 27-П, рассмотрение дела без участия лиц, о правах и об обязанностях которых принято решение, ограничивает их конституционное право на судебную защиту, искажает саму суть правосудия, является отступлением от гарантированных статьями 19 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов равенства всех перед законом и судом, осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон.

УФК по Амурской области осуществлена проверка ГКУ "Амурупрадор" по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в соответствии с вышеприведенными полномочиями. Предписание от 01.10.2018 N 23-22-09/13-5873 вынесено в отношении учреждения.

Вопреки позиции заявителя жалобы, в рассматриваемом случае из обжалуемого судебного акта не следует, что решение влияет на права и обязанности Минфина Амурской области по отношению к одной из сторон спора.

Не содержит судебный акт выводы суда в отношении действий (бездействия) Министерства транспорта и дорожного хозяйства Амурской области, незаконно возлагая на него какие-либо обязанности, либо создавая иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах заявленные учреждением в жалобе доводы о наличии безусловных оснований для отмены обжалуемого судебного акта, мотивированные тем, что к участию в деле не привлечены Минфин и Министерство транспорта и дорожного хозяйства Амурской области, судебной коллегией отклоняются.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены судом первой инстанции, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Предусмотренные статьей 270 АПК РФ основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют. При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 19.02.2019 по делу N А04-9128/2018 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Мильчина

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.А. Швец