Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2019 г. N 14АП-2631/19

г. Вологда

21 мая 2019 г.

Дело N А52-4332/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 мая 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н., Докшиной А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 28 января 2019 года по делу N А52-4332/2018,

установил:

государственное автономное учреждение культуры Псковской области "Театрально-концертная дирекция" (ОГРН 1156027003571, ИНН 6027162680; адрес: 180000, Псковская область, город Псков, улица Пушкина, дом 13; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; адрес:180017, Псковская область, город Псков, улица Кузнецкая, дом 13; далее - управление, УФАС) о признании недействительным решения от 18.06.2018 N 06/14.8/18-ТР по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 28 января 2019 года по делу N А52-4332/2018 заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным решение управления от 18.06.2018 N 06/14./18-ТР по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, с управления в пользу учреждения взыскано 3 000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что в действиях учреждения установлены признаки нарушения, предусмотренного статьей 14.8 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), в связи с этим на основании статьи 39.1 указанного Закона УФАС выдано предупреждение, доказательств выполнения которого заявителем не представлено, а заявленное ходатайство о прекращении производства по делу в связи со своевременным исполнением предупреждения отклонено, поскольку предъявлены только объяснительные сотрудников, осуществлявших демонтаж. Считает, что суд неверно сослался на разъяснения Президиума Федеральной антимонопольной службы от 07.06.2017 N 8 "О применении положений статьи 10 Закона о защите конкуренции" (далее - Разъяснения N 8), касающиеся нарушения по статье 10 Закона N 135-ФЗ, тогда как действия рассматривались по статье 14.8 упомянутого Закона.

Учреждение отзыв не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 01.02.2018 сотрудниками управления при осуществлении государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе произведен осмотр объектов наружной рекламы на территории города Пскова; в актах осмотра наружной рекламы от 01.02.2018 зафиксировано размещение на площади Ленина в городе Пскове (напротив главного здания Псковского государственного университета) и на перекрестке улиц Некрасова и Октябрьского проспекта баннеров с рекламной информацией следующего содержания: "XXV Пушкинский театральный фестиваль, 8-19 февраля, pushfest.ru, drampush.ru, 72-80-22", к актам осмотра прилагаются материалы фотосъемки (том 1, листы 119-127). Из размещенной информации управление установило, что реклама распространяется учреждением.

Усмотрев в действиях учреждения признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 14.8 Закона о защите конкуренции, что выразилось в осуществлении недобросовестной конкуренции путем эксплуатации самовольно установленной рекламной конструкции без необходимых разрешительных документов, управление выдало учреждению предупреждение о необходимости прекратить действия по недобросовестной конкуренции путем демонтажа указанных рекламных конструкций в срок до 19.02.2018. В предупреждении предложено сообщить УФАС об его исполнении в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для выполнения предупреждения. Предупреждение адресовано генеральному директору учреждения (том 1, листы 16, 17).

В управление поступил ответ от учреждения от 14.02.2018, в котором указано на согласование установки информационных баннеров о XXV Пушкинском театральном фестивале с администрацией города Пскова с приложением письма администрации города Пскова от 13.02.2018 N 418 (том 1, листы 113-115).

Кроме указанного ответа от учреждения в срок до 19.02.2018 информации о выполнении предупреждения в управление не поступило, в связи с этим управлением издан приказ N 12 о возбуждении дела N 06/14.8/18-ТР и о создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства; 21.02.2018 вынесено определение о назначении дела N 06/14.8/18-ТР к рассмотрению, в качестве ответчика привлечено учреждение (том 1, листы 110-112).

В ходе рассмотрения антимонопольного дела по запросу УФАС получен ответ из Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Пскова от 16.03.2018, в котором указано на отсутствие выданных разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций "XXV Пушкинский театральный фестиваль, 8-19 февраля, pushfest.ru, drampush.ru, 72-80-22" (том 1, лист 68).

Учреждение 06.04.2018 направило в УФАС ходатайство о прекращении производства по делу N 06/14.8/18-ТР в соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в котором сообщило о произведенном 18.02.2018 (19.02.2018 с учетом уточнения даты) демонтаже рекламных конструкций, то есть об исполнении предупреждения (том 1, лист 63). В ходатайстве указано на возможность заслушать пояснения работников, которые осуществили демонтаж рекламных конструкций.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, учитывая, что рекламные конструкции на момент рассмотрения дела демонтированы, управление приняло решение о признании учреждения нарушившим статью 14.8 Закона о защите конкуренции путем эксплуатации самовольно установленных рекламных конструкций без необходимых разрешительных документов (том 1, листы 41-47), предписание не выдавалось.

Считая решение управления незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции обоснованными по следующим основаниям.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статьям 1 и 3 Закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

На основании статей 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 9 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под недобросовестной конкуренцией признаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам, либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Статьей 14.8 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на иные формы недобросовестной конкуренции наряду с предусмотренными статьями 14.1 - 14.7 этого Федерального закона.

В силу части 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на недобросовестную конкуренцию.

Согласно пункту 10 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2006 N 508 утверждены Правила рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (далее - Правила).

Пунктом 2 Правил предусмотрено, что дела по фактам распространения рекламы, содержащей признаки нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, возбуждаются и рассматриваются антимонопольным органом.

Согласно статье 33 Федерального закона 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) антимонопольный орган осуществляет в пределах своих полномочий государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе, в том числе предупреждает, выявляет и пресекает нарушения физическими или юридическими лицами законодательства Российской Федерации о рекламе; возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона о рекламе рекламой признается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирования или поддержания интереса к нему и его продвижение на рынке.

Реклама, не соответствующая требованиям законодательства Российской Федерации, является ненадлежащей (пункт 4 статьи 3 указанного Закона).

Согласно части 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

В силу части 9 указанной статьи установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В рассматриваемом случае размещенная заявителем информация касается проведения в г. Пскове XXV Пушкинского театрального фестиваля и представляет собой афишу этого фестиваля.

В письме Федеральной антимонопольной службы от 27.12.2017 N АК/92163/17 даны разъяснения, согласно которым не признается рекламой информация учреждений культуры по профилю их деятельности, распространяемая на зданиях, в случае, если данные организации осуществляют деятельность в указанных зданиях, а также на городских средствах массовых информации, специально предназначенных для данных целей, в том числе информация о репертуарах театров и кинотеатров (театральные афиши и киноафиши).

Поскольку спорные рекламные конструкции размещены вне места проведения фестиваля, учитывая положения статьи 3 Закона о рекламе, суд первой инстанции обоснованно согласился с выводом антимонопольного органа о том, что установка таких рекламных конструкций, в соответствии с частью 9 статьи 19 Закона о рекламе, допускается только при наличии разрешения на установку рекламной конструкции. Разрешения на установку спорных рекламных конструкций у учреждения отсутствовали, что заявитель не оспаривает.

Довод учреждения о незаконном возбуждении управлением дела о нарушении антимонопольного законодательства суд первой инстанции верно посчитал ошибочным.

Согласно части 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении, срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней; в части 6 данной статьи предусмотрено, что антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

В силу части 7 указанной статьи при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 упомянутого Закона в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Закон о защите конкуренции не предусматривает обязанности хозяйствующего субъекта представлять доказательства выполнения предупреждения. Однако лицо, которому выдано предупреждение, может самостоятельно представить доказательства о выполнении предупреждения либо антимонопольный орган, в случае наличия сомнений в выполнении предупреждения, может запросить у хозяйствующего субъекта такие доказательства или иные дополнительные доказательства.

Управление, выдавая предупреждение от 09.02.2018, указало учреждению на необходимость сообщить в УФАС о его выполнении в течение трех дней со дня окончания установленного срока, что соответствует части 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, однако такого уведомления антимонопольный орган от учреждения в установленный срок не получил.

Из текста поступившего письма от 14.02.2018 следует, что на эту дату предупреждение не исполнено, в связи с этим при отсутствии от учреждения иных сведений до 19.02.2018 управление на основании части 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ правомерно возбудило дело N 06/14.8/18-ТР в отношении учреждения.

Между тем в ходе рассмотрения антимонопольного дела от учреждения получено ходатайство о прекращении производства по делу от 06.04.2018, из текста которого следует, что демонтаж рекламных конструкций произведен своевременно, ответчик представил объяснения своих работников.

Согласно объяснительной начальника ПТО Семенова С.Ю. от 07.05.2018 им совместно с монтировщиком сцены Ивониным Е.М. осуществлен демонтаж двух баннеров; полипропиленовые баннеры сняты с металлических конструкций и перенесены в мастерские; металлические конструкции убраны позже, так как не было транспорта для их перевозки (том 1, лист 58).

В объяснительной монтировщика сцены Ивонина Е.А. от 08.05.2018 указано, что 19.02.2018 он вместе с Семеновым Сергеем осуществили демонтаж рекламных баннеров и перенесли их в помещение мастерских (том 1, лист 59).

В объяснительной начальника отдела рекламы Андреевой Ю.О. от 08.05.2018 указано, что рекламные конструкции демонтированы 19.02.2018 под ее контролем во исполнение предупреждения Псковского УФАС (том 1, лист 60).

Оценив при рассмотрении антимонопольного дела ходатайство учреждения о прекращении производства по делу, представленные объяснения его работников, антимонопольный орган сделал вывод об отсутствии доказательств своевременного выполнения предупреждения, поскольку металлические конструкции демонтированы позднее 19.02.2018, тогда как для выполнения предупреждения необходимо было демонтировать не только рекламную информацию (баннеры), но и металлические временные конструкции, на которых рекламная информация размещалась.

Управление считает, что предупреждение не исполнено в установленный срок, поскольку рекламные баннеры демонтированы 19.02.2018 в связи с окончанием срока проведения фестиваля, а не во исполнение предупреждения; временные рекламные конструкции демонтированы позднее 19.02.2018.

Таким образом, из оспариваемого решения следует, что производство по антимонопольному делу не прекращено по ходатайству учреждения, поскольку не представлено доказательств выполнения предупреждения в полном объеме, а именно демонтажа не только рекламных баннеров, но и металлических конструкций, на которых размещена информация.

Суд первой инстанции посчитал, что без дополнительного исследования приведенных обстоятельств управление не имело возможности сделать вывод о неисполнении предупреждения в установленный срок.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, довод об окончании срока проведения XXV Пушкинского театрального фестиваля, который действительно совпал с датой исполнения предупреждения, для правовой оценки своевременности его исполнения учитываться не может, поскольку 19.02.2018 является последним днем исполнения предупреждения.

Коллегия судей соглашается с тем, что письмо учреждения от 14.02.2018 свидетельствует о неисполнении предупреждения по состоянию на 14.02.2018, однако не опровергает его исполнение 19.02.2018 в установленный срок.

В рассматриваемом случае объяснение Семенова С. подтверждает, что металлические конструкции демонтированы не одновременно с баннерами, при этом работник не указывает, что металлические конструкции демонтированы позднее 19.02.2018.

Из частей 2, 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Частью 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае:

1) отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии);

2) ликвидации юридического лица - единственного ответчика по делу;

3) смерти физического лица - единственного ответчика по делу;

4) наличия вступившего в силу решения антимонопольного органа об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства в отношении рассматриваемых комиссией действий (бездействия);

5) истечения срока давности, предусмотренного статьей 41.1 настоящего Федерального закона.

В Разъяснениях N 8 отражено, что в случае установления после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства или в ходе рассмотрения судебного дела, в котором обжалуется предупреждение) факта своевременного исполнения предупреждения производство по этому делу подлежит прекращению на основании части 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.

Учитывая, что указанные Разъяснения касаются практики правоприменения статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, суд первой инстанции посчитал, что такой правовой подход должен применяться независимо от того, признаки какого нарушения Закона о конкуренции явились основанием для возбуждения дела.

Коллегия судей соглашается с данным выводом суда первой инстанции и отклоняет довод апеллянта о неверном применении Разъяснений N 8, поскольку они применены судом в части общих положений Закона N 135-ФЗ и не касаются специфики вменяемого нарушения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что антимонопольный орган, получив в ходе рассмотрения дела ходатайство учреждения с указанием на своевременное исполнение предупреждения, должен был дать объективную и обоснованную оценку представленным доказательствам, а при их недостаточности - принять меры к дополнительному исследованию данного обстоятельства, как свидетельствующего об отсутствии нарушения на момент возбуждения антимонопольного дела, что влечет другие правовые последствия нежели установление факта исполнения предупреждения после истечения установленного срока.

При этом суд первой инстанции учел, что учреждение представленными в ходе судебного разбирательства доказательствами (договор безвозмездного пользования от 15.01.2018, акты приема-передачи от 17.01.2018, 19.02.2018) дополнительно подтверило факт исполнения предупреждения в установленный срок.

Из оспариваемого решения следует, что комиссия также установила, что на момент рассмотрения дела конструкции демонтированы.

Указанные доказательства оценены судом первой инстанции по правилам статьи 71 АПК РФ в совокупности с представленными по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Ссылки апеллянта на представление документов только в ходе судебного разбирательства о законности оспариваемого решения не свидетельствуют, поскольку учреждение сообщило об исполнении предупреждения и представило доказательства, которые не опровергнуты УФАС в ходе рассмотрения дела.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что своевременный демонтаж рекламных баннеров, что не оспаривает антимонопольный орган, уже указывает на выполнение предупреждения, поскольку размещение металлических конструкций без рекламной информации на добросовестную конкуренцию в смысле статьи 14.8 Закона о защите конкуренции не влияет.

При таких обстоятельствах наличие вменяемого нарушения в связи с исполнением предупреждения управлением не доказано.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы, изложенные в решении суда. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 28 января 2019 года по делу N А52-4332/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева А.Ю. Докшина