Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2019 г. N 12АП-4513/19

г. Саратов

21 мая 2019 г.

Дело N А06-13365/2018

Резолютивная часть постановления объявлена "14" мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "21" мая 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Степуры С.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Астафьевой В.К.,

при участии в судебном заседании:

от Главы муниципального образования "Город Ахтубинск" - Бактубаев Р.Е. по доверенности от 06.05.2019,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области Авдеева К.Ю. по доверенности от 13.05.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главы муниципального образования "Город Ахтубинск" (414014, г. Астраханская область, г. Ахтубинск, ул. Андреева, д. 9)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 12 марта 2019 года по делу N А06-13365/2018 (судья Г.Н. Бочарникова)

по заявлению Главы муниципального образования "Город Ахтубинск" (414014, г. Астраханская область, г. Ахтубинск, ул. Андреева, д. 9)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (414000, г. Астрахань, ул. Шаумяна, д 47, ИНН 3015011410, ОГРН 1023000863390)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: индивидуальный предприниматель Писаренко Ирина Владимировна (Астраханская область, г. Ахтубинск)

о признании недействительными решения N 04-К-05-18 от 17.10.2018 и предписания от 17.10.2018 N 04-К-05-18,

УСТАНОВИЛ:

Глава муниципального образования "Город Ахтубинск" (далее - Глава МО "Город Ахтубинск", заявитель) обратился в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее - Астраханское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) от 17.10.2018 N 04-К-05-18.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена индивидуальный предприниматель Писаренко Ирина Владимировна (далее - ИП Писаренко И.В.).

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 12 марта 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Глава МО "Город Ахтубинск", не согласившись с вынесенным судебным актом, обратился в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель Главы МО "Город Ахтубинск" поддержал правовую позицию по делу, изложенную в апелляционной жалобе.

Представитель Астраханского УФАС России просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 11 апреля 2019 года.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителя ИП Писаренко И.В., надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей Главы МО "Город Ахтубинск" и Астраханского УФАС России, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в Астраханское УФАС России поступило заявление ИП Писаренко И.В. (от 21.12.2017 вх. N 12225) о том, что Глава МО "Город Ахтубинск" создал комиссию предпринимателей, которую наделил полномочиями по распоряжению земельными участками.

Установив признаки нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N135-ФЗ), 15.03.2018 Астраханское УФАС России выдало предупреждение Главе МО "Город Ахтубинск" о необходимости прекращения указанных действий путем роспуска и прекращения деятельности комиссии предпринимателей по распоряжению земельными участками в срок до 30.03.2018.

Письмом от 02.04.2018 вх. N 3037 Глава МО "Город Ахтубинск" сообщил в антимонопольный орган о том, что указанная комиссия на территории МО "Город Ахтубинск" никогда не существовала.

Полагая, что изложенные в письме Главы МО "Город Ахтубинск" от 02.04.2018 вх. N 3037 действия не свидетельствуют об исполнении предупреждения Астраханского УФАС России от 15.03.2018, 05.04.2018 антимонопольный орган на основании приказа N 35-п возбудил дело N 04-К-05-18 по признакам нарушения Главой МО "Город Ахтубинск" части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Решением Астраханского УФАС России от 17.10.2018 N 04-К-05-18 Глава МО "Город Ахтубинск" признан нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Антимонопольным органом выдано предписание от 17.10.2018 N 04-К-05-18, согласно которому Главе МО "Город Ахтубинск" в срок не позднее пяти рабочих дней со дня получения копии настоящего предписания прекратить нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона N135-ФЗ, а именно: распустить и прекратить деятельность комиссии предпринимателей по распоряжению земельными участками.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Глава МО "Город Ахтубинск" обратился в арбитражный суд с изложенными выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание соответствуют положениям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции законными, обоснованными и соответствующими обстоятельствам дела по следующим основаниям.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

В случае нарушения данных запретов создается реальная угроза того, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке. При этом в части 3 названной статьи отсутствует указание на обязательное наличие негативных последствий или угрозы их наступления, тем самым данный запрет является безусловным и не требует доказывания влияния на конкуренцию.

Антимонопольный орган при рассмотрении дел о нарушении части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ устанавливает функции того или иного публичного субъекта, закрепленные в соответствующем нормативном правовом акте, факт передачи (наделения) хозяйствующему субъекту тех или иных функций публичной власти и отсутствие исключения, предусмотренного специальными федеральными законами.

Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное владение или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Статьей 264 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

В силу статьи 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса.

Согласно части 2 статьи 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, во временное и постоянное владение и/или пользование, а также в собственность строго регламентирован ЗК РФ, строгое соблюдение указанного порядка обеспечивает конкуренцию.

При этом действующим российским законодательством не предусмотрено право хозяйствующих субъектов, иных лиц (за исключением органов местного самоуправления) решать какие-либо вопросы, связанные с выделением и распределением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции установлено, что 06.12.2016 под председательством Главы МО "Город Ахтубинск" состоялся городской форум предпринимателей города Ахтубинск, на котором присутствовали начальник ФГКУ "Отряд Противопожарной службы Астраханской области", и.о. начальника МИФН по Астраханской области, начальник отдела УФСБ по Астраханской области г. Ахтубинск, уполномоченный по защите прав предпринимателей в Астраханской области, заместитель Ахтубинского городского прокурора, начальник ОМВД России по Ахтубинскому району, а также 84 предпринимателя города Ахтубинска.

Как следует из протокола городского форума предпринимателей города Ахтубинск от 06.12.2016, в повестку был включен вопрос о создании комиссии с участием предпринимателей по распоряжению земельными участками, по которому Глава МО "Город Ахтубинск" доложил, что данная комиссия должна решать вопросы о выделении и распределении земельных участков в рамках законодательства и предложил данную комиссию создать из 11 человек.

Путем голосования предпринимателями утвержден состав комиссии из 11 предпринимателей в составе: Безруков С.Г., Мершиев С.А., Ладухин О.И., Якименко НА., Атарулин Ш.С., Симачевский И.А., Скиба А.С, Шамилов И.М., Каргин В.В., Барабанщикова Н.В., Зайцев С.А.

По информации уполномоченного по защите прав предпринимателей при Губернаторе Астраханской области Никитиной Н.З. вх. N 6344 от 03.07.2018 последняя присутствовала 06.12.2016 на форуме в городе Ахтубинске, на котором Глава МО "Город Ахтубинск" предложил создать комиссию предпринимателей в составе 11 человек, которые будут решать вопросы по выделению и распределению земельных участков, однако по окончании форума в кабинете Главы МО "Город Ахтубинск" Никитина Н.З. отметила заместителю прокурора г. Ахтубинска о незаконности создания указанной комиссии.

По информации прокуратуры Астраханской области в целях недопущения нарушения закона Ахтубинской городской прокуратурой 16.01.2017 Главе МО "Город Ахтубинск" объявлено предостережение.

В подтверждения факта существования и осуществления деятельности созданной комиссии представлены протоколы совещания совета предпринимателей и комиссии предпринимателей по земельным вопросам N 47 от 23.06.2017 и N 47/1 от 27.06.2017.

Так, согласно протоколу N 47 от 23.06.2017 председательствовал на совещании Глава МО "Город Ахтубинск", обязанности секретаря исполнял сотрудник администрации МО "Город Ахтубинск", на заседании присутствовали сотрудники администрации МО "Город Ахтубинск", а также предприниматели Безруков С.Г., Якименко Н.А., Атарулин Ш.С., Симачевский И.А., Каргин В.В., Барабанщикова Н.В., Зайцев С.А., Суховеев Н.В., Овсянников А.А.. Васютенко С.Г., Путуридзе Б.М., Симачевский И.И., Арутюнянц B.C., Пирвердян В.Ф., Мамедов В.Ф., Мамедов Ф.А.о., Шамилов И.М., Скиба А.С.

Как следует из протокола N 47 от 23.06.2017, решили "выехать предпринимателям на участок по ул. Черно-Иванова и подготовить проект - отв. предприниматели", "в течение 3 -х дней желающим приобрести земельные участки написать заявление до максимальной площади 500 кв.м. - отв. предприниматели", "разобраться по вопросу строительства объекта по ул. Черно-Иванова". Протокол подписан Главой и секретарем.

Согласно протоколу N 47/1 от 27.06.2017 председательствовал на указанном совещании Глава МО "Город Ахтубинск", обязанности секретаря исполнял сотрудник администрации МО "Город Ахтубинск", на заседании присутствовали сотрудники администрации МО "Город Ахтубинск", а также предприниматели Безруков С.Г., Якименко Н.А., Атарулин Ш.С., Симачевский И.А., Каргин В.В., Суховеев Н.В., Васютенко С.Г., Путуридзе Б.М., Симачевский И.И., Арутюнянц B.C., Пирвердян В.Ф., Мамедов В.Ф., Мамедов Ф.А.о., Шамилов И.М.. Скиба А.С., Мершиев С.А., Якубов О.Р.

Как следует из протокола N 47/1 от 27.06.2017, решили "29.06.2017 года в 16.30 выехать на участок, расположенный по ул. Черно-Иванова, для замеров земельных участков - отв. предприниматели". Протокол подписан Главой и секретарем.

Таким образом, материалами дела подтверждается как факт создания Главой МО "Город Ахтубинск" комиссии предпринимателей, решающей вопросы о выделении и распределении земельных участков, так и факт функционирования такой комиссии.

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что Глава МО "Город Ахтубинск", создав комиссию предпринимателей и наделив ее полномочиями по решению вопросов о выделении и распределении земельных участков, нарушил часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В силу пункта 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Суд апелляционной инстанции считает, что в данном случае возложение на комиссию предпринимателей полномочий по решению вопросов о выделении и распределении земельных участков создает для таких предпринимателей преимущественные, лучшие условия деятельности и, соответственно, может привести к негативным последствиям для конкуренции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание соответствуют положениям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Довод заявителя апелляционной жалобы о недоказанности антимонопольным органом факта создания комиссии, поскольку, Глава МО "Город Ахтубинск" не издавал никаких постановлений и распоряжений, а также иных нормативно-правовых актов по наделению полномочий предпринимателей по распоряжению земельными участками, опровергается вышеизложенными обстоятельствами и вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Астраханской области от 01.11.2018 по делу N А06-7660/2018, которым установлен факт создания Главой МО "Город Ахтубинск" спорной комиссии по распоряжению земельными участками.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 12 марта 2019 года по делу N А06-13365/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы муниципального образования "Город Ахтубинск" без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова С.М. Степура