Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2019 г. N 15АП-6441/19

город Ростов-на-Дону

22 мая 2019 г.

дело N А32-49181/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 20 мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 мая 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Филимоновой С.С.,

судей Гуденица Т.Г., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

при участии прокурора Гаринина Э.П., удостоверение ТО 3230502,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.02.2019 по делу N А32-49181/2018 (судья Ермолова Н.А.) по заявлению заместителя прокурора Краснодарского края в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования город-курорт Геленджик в лице администрации муниципального образования город-курорт Геленджик к заинтересованному лицу Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуального предпринимателя Мороз Михаила Владимировича, о признании недействительным разрешения,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Краснодарского края в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования город-курорт Геленджик в лице администрации муниципального образования город-курорт Геленджик обратился в Арбитражный суд Краснодарского края к Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик с заявлением о признании недействительным разрешения от 06.09.2018 N 23-303000-499-2018 на строительство здания для хранения сельхозпродукции на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0303003:195, расположенном в квартале N 31 с. Марьина Роща г. Геленджика.

Определением суда от 03.12.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Мороз Михаил Владимирович.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 26.02.2019 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просило решение отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что территория муниципального образования город-курорт Геленджик не является особо охраняемой природной территорией, в связи с чем проектная документация объектов капитального строительства государственной экологической экспертизе федерального уровня не подлежит.

Прокуратура с доводами жалобы не согласилась по основаниям, изложенным в отзыве, просила решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании прокурор поддержал доводы отзыва, заинтересованное и третье лицо явку не обеспечили, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, третьему лицу - Морозу М.В. на праве собственности принадлежит земельный участок, площадью 3065 кв.м., кадастровый номер 23:40:0303003:195, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Марьина Роща, квартал N 31, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 10.10.2018.

Согласно градостроительному плану N RU 23303000-6993, подготовленному на основании заявления Мороз М.В., указанный земельный участок с кадастровым номером 23:40:0303003:195 расположен в территориальной зоне сельскохозяйственного производства (СХ-1).

В разделе 5 градостроительного плана N RU 23303000-6993 указано на нахождение земельного участка в третьей зоне горно-санитарной охраны в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1425, на территории которой вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

06.09.2018 Администрацией муниципального образования город-курорт Геленджик Морозу Михаилу Владимировичу выдано разрешение N 23-303000-499-2018 на строительство объекта капитального строительства "Здание для хранения сельхозпродукции" на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0303003:195 по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Марьина Роща, квартал N 31 сроком действия до 06.02.2019.

Как указывал заявитель, спорный земельный участок расположен в границах третьей зоне санитарной охраны Геленджикской группы курортов, установленной постановлением Совета Министров РСФСР от 17.12.1987 г. N 494, что в силу положений ст. 49 Градостроительного кодекса РФ предполагает проведение государственной экологической экспертизы при строительстве на нем объекта недвижимости.

При этом, застройщиком - Мороз М.В. - в орган местного самоуправления заключение государственной экологической экспертизы проектной документации по строительству спорного здания для хранения сельхозпродукции представлено не было.

В связи с указанными обстоятельствами, заместитель прокурора Краснодарского края, полагая, что разрешение на строительство N 23-303000-499-2018 от 06.09.2018 выдано с нарушением градостроительного законодательства, обратился с заявлением в арбитражный суд в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования город-курорт Геленджик.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 Кодекса).

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определены основные принципы земельного законодательства, согласно которым регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения, обеспечивающие сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, правовой режим земель определяется исходя из их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (статья 1).

Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2).

Градостроительная деятельность осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства. Одним из результатов территориального планирования является установление функциональных зон.

При градостроительном зонировании в правилах землепользования и застройки определяются территориальные зоны и устанавливаются градостроительные регламенты (статья 1).

Генеральный план городского округа и внесение в него изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа (статья 24). Реализация генерального плана осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей ему документации по планировке территории (статья 26).

Проект правил землепользования и застройки подготавливается с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в генеральном плане (статьи 23, 31).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (статья 32).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, при этом его действие не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (статья 36).

На основании подпункта 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации (пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; проект организации строительства объекта капитального строительства, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей), положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса); положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

Процедура принятия решения о выдаче или отказе в выдаче разрешения на строительство урегулирована частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса и включает в себя: проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдачу разрешения на строительство или отказ в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса устанавливает, что подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или заказчика, результатов инженерных изысканий и градостроительного плана земельного участка.

Не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах (часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Отношения в области экологической экспертизы регулируются Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 N 174-ФЗ (далее - Закон N 174-ФЗ), который направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза является правовым средством обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту и сохранение окружающей среды, способом реализации права каждого на благоприятную окружающую среду; она представляет собой источник экологически значимой информации и служит средством доказывания при разрешении споров в сфере охраны окружающей среды. Федеральный законодатель при регулировании отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обладает дискрецией в выборе объектов экологической экспертизы.

Целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона N 174-ФЗ, экологическая экспертиза как установление соответствия документов, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, экологическим требованиям проводится в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду; она основывается на презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной, иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы.

Согласно градостроительному плану N RU 23303000-6993, земельный участок с кадастровым номером 23:40:0303003:195 расположен в территориальной зоне сельскохозяйственного производства (СХ-1).

В разделе 5 градостроительного плана N RU 23303000-6993 указано на нахождение земельного участка в третьей зоне горно-санитарной охраны в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1425, на территории которой вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

В соответствии с Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

В соответствии со ст. 1 указанного Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий.

В то же время в силу ч. 3 ст. 10 Закона N 406-ФЗ особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Курортные территории федерального значения в районе города Геленджик объединены в Геленджикскую группу курортов, границы которой установлены Постановлением Совмина РСФСР от 17 декабря 1987 г. N 494 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны Геленджикской группы курортов (Кабардинка, Геленджик, Дивноморск, Джанхот, Прасковеевка, Криница-Бетта, Архипо-Осиповка) в Краснодарском крае".

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, принятым в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи признаны особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение.

Как следует из материалов дела, земельный участок, на котором планируется осуществление строительства спорного объекта, расположен в границах третьей зоны санитарной охраны курорта, утвержденной постановлением Совмина РСФСР от 17 декабря 1987 г. N 494 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны Геленджикской группы курортов (Кабардинка, Геленджик, Дивноморск, Джанхот, Прасковеевка, Криница-Бетта, Архипо-Осиповка) в Краснодарском крае", что предполагает проведение экологической экспертизы.

Доводы заинтересованного лица о том, что границы курорта Геленджик не установлены надлежащим образом, а органами государственной власти либо органами местного самоуправления не принят нормативный правовой акт об утверждении границ и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, судом отклонен, поскольку отсутствие обозначения на местности картографических границ первой, второй либо третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны не изменяют и не отменяют установленный ранее вышеуказанными нормативными актами статус особо охраняемых земель природной территории курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи.

Более того, пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации, не измененной Законом N 406-ФЗ, закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо-охраняемых природных территориях.

В этой связи, судом обоснованно не приняты ссылки Администрации на письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.02.2019 N АА-09-04-32/4459 об отсутствии необходимости в проведении государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство которых предполагается осуществлять в границах города-курорта Геленджика.

Факт расположения спорного земельного участка в границах Геленджикской группы курортов подтверждается размещенными в сети Интернет сведениями Генерального плана, Правили землепользования и застройки города-курорта Геленджик, а также градостроительным планом земельного участка.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции, руководствуясь положениями вышеприведенных норм, пришел к выводу о том, что курорты Геленджика не утратили статус особо охраняемых природных территорий, и соответственно, в целях соблюдения норм части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса в рассматриваемом случае необходимо проведение государственной экологической экспертизы для рассмотрения вопроса о выдаче застройщику разрешения на строительство.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заявленные заместителем прокурора Краснодарского края в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования город-курорт Геленджик требования о признании недействительным указанного разрешения являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, с которой суд апелляционной инстанции согласен. Фактов, которые могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

В связи с этим доводы апеллянта признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся только к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.02.2019 по делу N А32-49181/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Краснодарского края в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Т.Г. Гуденица М.В. Соловьева